Tekst powstał w ramach projektu “Sympozium: Unia Europejska, euro i ekonomiczny kryzys: wspólne interesy Polski i Czech w kontekście polskiej prezydencji w UE”, wspartego przez Forum Czesko-Polskie, a organizowanego przez Centrum pro studium demokracie a kultury  z Brna (www.cdk.cz, www.revuepolitika.cz) przy współpracy Ośrodka Myśli Politycznej.

Znaczenie polskiej prezydencji określane może być, co potwierdza także w swym tekście pan Petr Kaniok - http://omp.org.pl/artykul.php?artykul=204, w trzech płaszczyznach: europejskiej (wspólnotowej), regionalnej i wewnętrznej.

W każdej z tych perspektyw odnajdujemy potencjalne szanse, ale i realne słabości. W związku z tym trudno jest dziś jednoznacznie określić, czy zmierzamy do sukcesu, czy też do "pięknej katastrofy". Oznacza to, że należy pilnie śledzić rozwój wydarzeń, przygotowania i przebieg polskiej prezydencji, a oceny wystawić dopiero po jej zakończeniu. Stąd, choć z całego serca chciałbym móc potwierdzić zasadniczą myśl czeskiego autora, którą wyraża nadzieja na "racjonalny typ" polskiego przewodnictwa (jako przeciwieństwo "typu socjalizacyjnego"), to krytyczna ocena uwarunkowań naszej prezydencji niestety nakazuje zachować tu dużą ostrożność.

Polskie przewodnictwo a dynamika systemu europejskiego

Ze wspólnotowego punktu widzenia znaczenie polskiej prezydencji wynika z faktu, że następuje bezpośrednio po dwóch półroczach, które nie sprzyjały silnej roli samej instytucji kraju przewodniczącego. Belgia sprawowała Prezydencję podczas najdłuższego w swej historii kryzysu rządowego, więc legitymacja jej „rządu tymczasowego” do aktywnego koordynowania prac innych państw była osłabiona a ponadto Przewodniczący Rady Europejskiej jest Belgiem, więc podważanie jego pozycji (na przykład poprzez jakiś spór kompetencyjny) nie leżało w belgijskim interesie. Węgry natomiast wkroczyły w okres swojej prezydencji przy silnym negatywnym ostrzale medialnym (z pewnością nieprzypadkowym) w związku ze zmianami w ich prawie dotyczącym mediów, trudnej wewnętrznej sytuacji gospodarczej oraz kontrowersjami wywołanymi niektórymi zapisami projektu nowej konstytucji tego kraju, co razem powoduje, że od początku zostali raczej ustawieni w pozycji defensywnej niż ofensywnej. Tym bardziej, że najważniejszym dziedzictwem pierwszej połowy 2011 roku dla polityki europejskiej będą bez wątpienia rozstrzygnięcia dotyczące "Pakietu Euro Plus", do którego Węgry nawet nie przystąpiły (ocena słuszności samej tej decyzji, to odrębna kwestia i bynajmniej nie jednoznaczna).  

Ciekawe jest jednak, że nie tylko obraz tych dwóch państw poprzedzających polską prezydencję był zasadniczo odmienny, jak o tym wspomina Kaniok, ale także ich rzeczywiste możliwości. O ile bowiem formalnie osłabiona prezydencja belgijska była w stanie uzyskać pewne efekty, jak na przykład doprowadzenie do kompromisu budżetowego na 2011 rok między Parlamentem, Komisją i Radą, a fiasko negocjacji w tym zakresie groziło poważnymi konsekwencjami o dużym znaczeniu dla funkcjonowania Unii, o tyle prezydencja węgierska nie miała znaczącego wpływu na inicjatywę i przebieg negocjacji w sprawie wspomnianego Pakietu Euro Plus. To ciekawa lekcja prowadząca do jednego wniosku - nawet osłabiony kraj starej Unii posiadający doświadczenie, liczne wpływy i kadry może osiągnąć w praktyce pewne sukcesy, szczególnie jeśli dotyczą one kwestii proceduralnych i wymagają przychylności instytucji wspólnotowych. Tymczasem nowy kraj członkowski, z natury rzeczy pozbawiony nieformalnych atutów i który na dodatek zostaje "skazany na porażkę" przez media, nie znajduje oparcia także wśród innych partnerów. Inaczej mówiąc, cicha prezydencja belgijska posiadała parasol ochronny i tym samym mogła wypełniać rolę "przejrzystego brokera", której wielu obserwatorów oczekuje od kraju przewodniczącego, znacznie trudniej jest jednak przeprowadzić ambitny program, jeśli nie ma na niego zgody od innych partnerów, program taki wymaga bowiem zbudowania wokół niego odpowiedniej "atmosfery" (jak na przykład "atmosfera oczekiwania" przed prezydencją niemiecką w 2007 roku).

Dlatego też pojawia się pytanie, czy polska prezydencja wpisze się w tendencję do obniżania prestiżu tego instrumentu polityki europejskiej na rzecz wzrostu znaczenia instytucji ponadnarodowych oraz siły głosu dwóch największych krajów członkowskich - Francji i Niemiec (które zdają się uważać, że sprawują „permanentną prezydencję”), czy też zawalczymy ambitnymi działaniami o swoją podmiotowość jako kraju Prezydencji.

Jednocześnie ważne jest, by pamiętać, że Polska jako kraj członkowski ma szczególny status w systemie europejskim, który będzie istotnie wpływał na realizację zadań Prezydencji – jesteśmy dużym krajem (zaliczanym do grupy sześciu największych krajów Unii), od którego można oczekiwać raczej inicjowania polityki europejskiej (prezydencji racjonalnej jak nazywa ją Kaniok) a nie tylko w miarę bezkolizyjnego zarządzania nią, jesteśmy nadto naturalnym liderem naszej części Europy (w tym znaczeniu, że poprzez nasze działania oceniana jest kondycja całej środkowej Europy), ale jednocześnie jesteśmy nowym krajem członkowskim i do tego relatywnie biednym (nie mamy ani zasobów ludzkich ani materialnych, by szybko zająć w skomplikowanym świecie brukselskich negocjacji i interesów miejsca odpowiedniego do naszego potencjału). Jesteśmy więc silni i słabi jednocześnie. Okres przewodniczenia zweryfikuje, którego pierwiastka jest więcej. W tym wymiarze naturalna byłaby postawa, której zdaje się od Polski oczekiwać czeski autor, czyli "samoświadoma, krytyczna" postawa wobec idolatrii brukselskiej. Nie jestem jednak pewien, czy obecny polski rząd, który ogłosił, że jego celem jest utrzymywanie się "w głównym nurcie" europejskiej polityki, jest w stanie sprostać oczekiwaniu.

W kontekście wspólnotowym pojawia się też jedna zasadnicza wątpliwość: czy Prezydencja jest jeszcze w ogóle ważna, czy też przeceniamy jej znaczenie?

Na pytanie pierwsze, część analityków (np. CEPS) skłania się do odpowiedzi negatywnej, studząc nasze oczekiwania. Obniżone znaczenie Prezydencji ma wynikać z faktu, iż Traktat z Lizbony ograniczył zakres działania państwa Prezydencji, szczególnie poprzez wyłączenie z zakresu jej kompetencji kwestii reprezentowania Unii na zewnątrz, uzgadniania kierunków działań zewnętrznych (w tym kierowania formalnymi obradami ministrów spraw zagranicznych krajów Unii)  oraz kierowania pracami Rady Europejskiej, czyli organu, w którym kraje członkowskie reprezentowane są przez szefów rządów i/lub głowy państw.  Kompetencje te przejął albo Przewodniczący Rady Europejskiej albo Wysoki Przedstawiciel ds. Działań Zewnętrznych. W obecnym kształcie instytucjonalnym, wprowadzonym przez Traktat z Lizbony, oznacza ona – w wymiarze praktycznym – obowiązki czuwania, moderowania i prowadzenia procesów decyzyjnych w ramach negocjacji pomiędzy państwami członkowskimi Unii. Formalnie bowiem pojęcie „Prezydencja” oznacza przewodniczenie obradom Rady Unii Europejskiej oraz wszystkich jej grup roboczych i innych ciał uzgodnieniowych, poprzedzających posiedzenia Rady, z wyłączeniem Rady ds. Stosunków Zewnętrznych, bez wymiaru handlowego.

Jednakowoż twierdzenie, iż oznacza to utratę znaczenia Prezydencji jest, co do ogólnej zasady, błędne. Można nawet zaryzykować paradoksalne stwierdzenie, że - w wymiarze programowym - Prezydencja staje się nawet istotniejsza. Dlaczego? Otóż działania w polityce międzynarodowej były oczywiście spektakularne, ale w większości przypadków puste, gdyż kompetencje Unii jako całości, są w tym zakresie polityki niewielkie, stąd też większy wpływ na to co dzieje się w stosunkach międzynarodowych mają poszczególne silne państwa (także europejskie) niż Unia. Dlatego też koncentrowanie się na funkcji reprezentacyjnej Prezydencji często odciągało uwagę opinii publicznej od prawdziwie ważnych zadań i możliwości wpływu, jakie leżały w rękach kraju przewodniczącego. Obecnie tej „teatralnej kurtyny” już nie ma i należy skupić się na tym, co dzieje się na rzeczywistej scenie polityki europejskiej. Jeśli ktoś może być zawiedziony zmienionymi kompetencjami Prezydencji to tylko politycy, dla których funkcja reprezentacyjna była okazją do znalezienia się w błysku światowych fleszy. Znawcy i praktycy polityki europejskiej zdają sobie sprawę o jak wysoką stawkę toczy się gra także przy obecnym kształcie formalnym Prezydencji w Unii Europejskiej.

Jeśli coś może wpłynąć na znaczenie prezydencji po traktacie lizbońskim to uruchomiona przezeń dynamika instytucjonalna w Unii Europejskiej. Traktat lizboński nie tylko wprowadził wspomniane nowe instytucje (Przewodniczący Rady Europejskiej, Wysoki Przedstawiciel), ale także, zachowując podstawowy mechanizm stabilizacyjny w unijnym procesie decyzyjnym, zmodyfikował siłę poszczególnych instytucji. W wyniku tego przeszacowania pozycji instytucjonalnych, po raz kolejny zyskał na znaczeniu Parlament Europejski (co jest stałą tendencją będącą wynikiem agresywnej strategii ekspansywnej tej instytucji oraz generalnego zjawiska polityzacji integracji europejskiej) oraz Rada Europejska, która zbiera się zaskakująco często i zaczyna zyskiwać pozycję głównego forum uzgodnień międzypaństwowych. Straciła Komisja Europejska i Rada Unii Europejskiej. Jeżeli więc spojrzeć na znaczenie przewodnictwa z perspektywy instytucjonalnej, to można stwierdzić, iż rosnąć będzie rola dobrych kontaktów kraju prezydencji z członkami Parlamentu (istotna funkcja Stałego Przedstawicielstwa RP przy UE) oraz osobisty autorytet szefa państwa/rządu jako partnera Przewodniczącego van Rompuy'a przy układaniu agendy posiedzeń Rady Europejskiej.

Wymiar regionalny polskiego przewodnictwa

Polska prezydencja będzie miała także znaczenie w kontekście regionalnym. Jest to ważne przede wszystkim dlatego, że może ona stać się „dźwignią podmiotowości” naszego regionu w polityce wspólnotowej.

Jest to szczególnie istotne, gdyż - jak się wydaje - Unia nieuchronnie zmierza w kierunku wewnętrznych kręgów integracyjnych, o charakterze zarówno terytorialnym (regionalne obszary współpracy strukturalnej - Morze Bałtyckie, Morze Śródziemne, Morze Czarne, Dunaj, Alpy itp.) jak i przedmiotowym (Pakiet Euro Plus).

Jednocześnie wymiar regionalny przewodnictwa w sekwencji dwóch par: Szwecja-Czechy a następnie Węgry-Polska oddzielonych od siebie niedługim czasem, pozwala na zbudowanie "masy krytycznej" we wschodnim wymiarze Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Nagły wybuch polityczny w krajach Północnej Afryki odciąga co prawda uwagę o kierunku wschodniego, ale nie może stanowić przeszkody w stabilizowaniu unijnej obecności na Wschodzie. Wręcz odwrotnie, umiejętna dyplomacja powinna być w stanie wykorzystać kontekst południowy dla podniesienia znaczenia wschodniego.    

Wewnętrzne kręgi integracyjne prowadzić mogą do powstania problemu trwałej wewnętrznej hierarchizacja państw członkowskich. Może przybrać różne warianty – dla uproszczenia wskażmy wyłącznie skrajne, z punktu widzenia interesów regionu wyszehradzkiego.  Może zatem ona przybrać niekorzystną formułę „centrów integracji”, co oznaczałoby skupienie się realnej władzy i wpływu na wspólnotowe procesy polityczne w nielicznym gronie najważniejszych graczy, którzy staną się następnie „redystrybutorami integracji” wedle własnych interesów włączając bądź wykluczając z uczestnictwa w jej pogłębianiu kraje słabsze; taki wariant skazywałby przede wszystkim na trwałą peryferyjność te państwa, które mają niewielki potencjał oddziaływania na procesy polityczne, gdyż są małe, biedne lub ich formalna siła (mierzona np. ilością głosów w Radzie) nie daje im gwarancji uczestnictwa w kompromisach europejskich, ale równocześnie może być istotnym argumentem na rzecz porzucenia mechanizmów solidarnościowych w polityce europejskiej i uruchomienia systemu konkurencyjności wewnętrznej, która jak fala tsunami zmiecie z polityki europejskiej wszelkie nie-egoistyczne porozumienia między krajami członkowskimi, takie jak choćby Grupa Wyszehradzka, co pewnie podważyłoby w ogóle sens jej istnienia w obecnym kształcie. Jest jednakże również bardziej pozytywna w skutkach formuła hierarchizacji, a mianowicie „regionalizacja funkcjonalna” Unii Europejskiej, która oznacza pewien rodzaj specjalizacji politycznej poszczególnych grup państw członkowskich wynikająca z ich kompetencji, interesów i instrumentów oddziaływania, co zresztą ma już po części miejsce.   Można rozważać, w najdalej idącej wersji, także pewne elementy instytucjonalizacji takiego procesu choćby poprzez zrównoważenie siły głosu w Radzie, stanowisk ważnych Komisarzy, stanowisk w Służbie Działań Zewnętrznych czy ilości miejsc w Parlamencie nie na podstawie liczb przypisanych pojedynczym krajom, ale właśnie regionalnym grupom państw. W takim wariancie można rozważać znalezienie się przez kraje wyszehradzkie w jednej regionalnej grupie i wzajemne wzmacnianie swoich potencjałów. Zarówno w pierwszym, negatywnym, jak i w drugim, pozytywnym, wariancie zróżnicowania statusowego krajów członkowskich kwestia polityki wschodniej odgrywać może kluczową rolę „karty przetargowej” do użycia bądź to w konkurencji o pozycję polityczną, bądź to, jako argument na rzecz podmiotowości regionalnej grupy integracji.     

Kwestia ta wiąże się też z drugim ważnym z punktu widzenia podmiotowości wyznacznikiem ewolucji polityki europejskiej, jakim jest – wynikające z globalnych strategii pozycjonowania Unii Europejskiej – zjawisko eksternalizacji polityk wspólnotowych. Zjawisko to polega na stopniowym „przelewaniu się” oddziaływania porządku europejskiego zarówno na bezpośrednie otoczenie Unii, jak i na wybrane geograficznie lub przedmiotowo kwestie polityki globalnej. Ten pierwszy proces wspomagany jest przez tworzenie zacieśniających się partnerstw w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, działania Europejskiego Obszaru Gospodarczego czy wreszcie strategię buforowania drogi do członkostwa w UE poprzez oferowanie wybranym państwom innych form współdziałania z Unią, wychodzących poza trójelementowy schemat: państwo trzecie – państwo stowarzyszone – państwo członkowskie.  Ilustracją może być tu choćby Unii dla Śródziemnomorza, Synergia Czarnomorska, czy – w obecnym kształcie – właśnie Partnerstwo Wschodnie (co jednak nie powinno na dłuższą metę nas zadowalać). Jednocześnie Unia Europejska rozbudowuje system umów o partnerstwie i współpracy z kluczowymi partnerami o bardzo różnym statusie, jeśli chodzi o perspektywę członkostwa, lub próbuje poprzez umowy o stabilizacji i współpracy przenosić do krajów trzecich (przygotowujących się do akcesji) standardy i wymogi wspólnotowe na długo zanim kraje te staną się uczestnikami polityki wspólnotowej. Ta metoda porządkowania otoczenia Unii z jednej strony może być efektywna, gdyż pozwala na wprowadzenie reguł wspólnotowych (ponosząc niewielkie koszty, których część przerzuca się na kraj kandydujący) bez konieczności dzielenia się zasobami, co byłoby naturalną konsekwencją „wejścia do środka” systemu. Z drugiej strony, taka eksternalizacja reguł, jeżeli nie jest dobrze przemyślana, a jej kształt wynika z wewnętrznej gry interesów w ramach europejskiej biurokracji lub pomiędzy krajami członkowskimi, może przynieść efekt szkodliwy, to znaczy przenoszone mogą być nie tyle reguły istotne (wspomagające realne zbliżenie do wymogów członkostwa i będące odpowiedzią na rzeczywiste wyzwania integracyjne danego państwa), ile reguły partykularne, które nie mają znaczenia, a absorbują energię. Zjawisko eksternalizacji polityk wspólnotowych powoduje, że kraje wyszehradzkie muszą być zdolne do wprzęgania swoich interesów w tak wprowadzane mechanizmy wspólnotowe, po to by pakiet naszych interesów skierowanych do konkretnego państwa sąsiedzkiego zawierał się w komponencie unijnym. Tak czyni większość aktywnych państw członkowskich Unii Europejskiej wobec obszarów swojego szczególnego zainteresowania.

Wspólnotowa polityka wschodnia i, w jej ramach, Partnerstwo Wschodnie są ważne z punktu widzenia instytucjonalnego układu, jaki obecnie ma miejsce w systemie politycznym Unii zarówno w wymiarze personalnym jak i strukturalnym. Do tego pierwszego zaliczam fakt sprawowania przez Polaka funkcji Przewodniczącego PE, a przez Czecha funkcji Komisarza Unii odpowiedzialnego za ten kierunek polityki wspólnotowej i jego instrumentarium. Do tego drugiego zaliczyć można fakt, że przez cały 2011 rok Prezydencję w Unii będą sprawować kraje wyszehradzkie – Węgry  a następnie Polska. Taka „kumulacja wpływu” oznacza, że rok 2011 powinien stać się przełomowy dla przyszłości naszych wschodnich sąsiadów – jako wspólnotowych rozmówców ze wszystkich instytucji wspólnotowych będą oni mieli prawie wyłącznie partnerów z bliskiej sobie Europy – od szefa PE, przez Komisarza po przedstawicieli Rady. Jednocześnie taki układ to ogromne wyzwanie dla krajów wyszehradzkich, gdyż zdarza się on raz na wiele lat, jeśli w ogóle ma szanse się kiedyś jeszcze powtórzyć. Dlatego musi być on strategicznie przygotowany i przepracowany, a dziedzictwo prezydencji czeskiej i szwedzkiej nie może zostać zaprzepaszczone, lecz powinniśmy zrobić wszystko, by podnieść Partnerstwo Wschodnie na poziom specjalny, otwierający perspektywę członkostwa dla objętych nim państw.    

W zakresie pragmatyki działania, kluczowym elementem, wpływającym na regionalne znaczenie polskiej prezydencji będzie kształtująca się praktyka funkcjonowania "europejskiej dyplomacji" i nowego układu instytucjonalnego w Unii. Czy instytucje wspólnotowe pozostaną służebne wobec politycznej woli uzgodnionej przez państwa członkowskie i respektować będzie rolę kraju prezydencji w posiadaniu ważnego głosu w debacie o kierunkach działań zewnętrznych Unii i reprezentacji jej interesów w wymiarze międzynarodowym, czy też odwrotnie – praktyka pokaże, że jeśli państwo sprawujące prezydencję jest politycznie słabe lub bierne, jego znaczenie w tych obszarach polityki wspólnotowej będzie marginalne i władza przejdzie w ręce ponadnarodowe (sterowane nieformalnie przez najsilniejszych graczy).  

 Prezydencja w wymiarze regionalnym jest też ważna jako swoisty test na strategiczny wymiar Grupy Wyszehradzkiej. Jest tak dlatego, że wzajemny lojalny stosunek do swoim priorytetów w ramach Grupy nie tylko jest niezbędnym warunkiem jego skuteczności, ale także może być traktowany jako krok w stronę dojrzałości politycznej Czwórki i bliskości ich wzajemnych relacji oraz zdolności do tworzenia ofensywnych stanowisk w polityce europejskiej, a nie jedynie uruchamiania „koalicji niewypłacalnych”, którzy skupiają się na blokowaniu kosztownych projektów polityki klimatycznej forsowanych przez najbogatsze państwa Unii.

Prezydencja - interesy narodowe - kontekst wewnętrzny

Z punktu widzenia polityki wewnętrznej, znaków zapytania jest najwięcej i, niestety, najwięcej jest uwarunkowań przemawiających na rzecz możliwości powtórzenia się, analogiczne do czeskiego doświadczenia, scenariusza grzebiącego szanse na sukces prezydencji poprzez błędy w  tym obszarze.

Istnieje przede wszystkim obawa, że prezydencja zostanie wprost włączona w cykl wyborczy i będzie służyła promocji polityków obozu rządzącego poprzez wskazywanie na jego silne poparcie przez główny nurt polityki europejskiej, wyrażające się w wspierających słowach wygłaszanych pod adresem ministrów i premiera podczas spotkań związanych z kalendarzem przewodnictwa. Niepokój z tym związany ma dwa wymiary.

Przede wszystkim myśl o wykorzystaniu Prezydencji do celów propagandy partyjnej powoduje uwikłanie polskiej strategii europejskiej w bieżący kontekst wizerunkowy, co z góry osłabia jej skuteczność i ogranicza pole manewru negocjacyjnego, a przecież właśnie funkcja Prezydencji jako neutralnego brokera porozumień w Unii Europejskiej jest szczególnie podkreślana przez przedstawicieli polskich władz. Nie jest skutecznym i obiektywnym negocjatorem ten, który rozpoczyna je z myślą, że muszą mu one przynieść wizerunkowy sukces. Taka postawa skłania raczej do ulegania zdaniu tych, którzy wyznaczają główny nurt europejskiej opinii publicznej i przyznają sobie rolę recenzowania innych. W ten sposób, czyniąc prezydencję częścią propagandowej strategii wyborczej, obóz rządzący już u samego jej progu znajduje się, na własne życzenie, w pozycji szachowanej przez innych aktorów procesu negocjacji, którzy doskonale zdają sobie sprawę, że Polska (rządzący nią politycy) musi odnieść sukces w czasie swojej Prezydencji, to znaczy będzie dużo bardziej elastycznym negocjatorem niż wówczas, gdyby rozmowy prowadził rząd ze świeżo uzyskaną legitymacją z dopiero co odbytych wyborów (na przykład na wiosnę 2011 roku). Inaczej mówiąc, rząd wyborczy nie może sobie pozwolić, by w żadnym ze wskazanych przez siebie priorytetów ponieść spektakularną porażkę. Negocjacje budżetowe nie mogą zostać zawieszone, nawet gdyby szły w niekorzystnym dla nas kierunku, bo to byłoby politycznie kosztowne w oczach wyborców, zaplanowane szczyty muszą się odbyć, nawet gdyby miały być puste merytorycznie i oddalały poważne rozstrzygnięcia na nieznaną przyszłość, proponowane inicjatywy muszą znaleźć przychylny odbiór u głównych graczy europejskich, nawet za cenę ich jakości z punktu widzenia długofalowego interesu polskiego.  

Jest także drugi wymiar niepokoju związanego z problemem uwikłania partyjnego okresu polskiego przewodnictwa. Jest nim obawa zawłaszczenia Prezydencji przez polityków kosztem obywateli i zagospodarowanie wysiłku wolontariuszy pracujących dla przewodnictwa oraz inicjatyw społecznych rodzących się wokół Prezydencji na potrzeby kampanijne. Inaczej mówiąc, zamiast kolorowego półrocznego "festiwalu europejskiego" w jednym z najbardziej euro-entuzjastycznych państw Unii Europejskiej, otrzymamy spektakl politycznego wysysania obywatelskiej mobilizacji, próby podłączania się przez organizacje obywatelskie i polityczne think-tanki do machiny kampanijnej, a liderami społeczeństwa obywatelskiego okażą się niespodziewanie kandydaci z list partii rządzących, którzy będą bardzo aktywnie organizować festyny, kiermasze, konkursy i zabawy dla młodzieży oficjalnie związane z Prezydencją, a de facto będące częścią kampanii wyborczej.  

Jednocześnie kwestie kampanijnego uwikłania polskiego przewodnictwa w Unii Europejskiej niosą ze sobą problemy związane z transparentnością wydatków na cele wyborcze. Należy poważnie zastanowić się, w jaki sposób można będzie monitorować finanse partii politycznych w czasie kampanii, której oficjalna część przypadnie w całości na okres Prezydencji. Jest bowiem kwestią kluczową, aby obóz rządzący nie otrzymywał dodatkowych profitów w czasie kampanii wyborczej związanych z pełnieniem przez jego członków funkcji ministerialnych w czasie polskiej Prezydencji. Niestety, jak informują media,  zdecydowana większość obecnych ministrów ma zamiar ubiegać się o mandaty z ramienia partii rządzących. Kluczowe jest więc rozróżnienie pomiędzy ich działaniami w ramach Prezydencji a ich aktywnością wyborczą. Prezydencję ministrowie sprawują w imieniu Polski, kandydują w imieniu partii - to bardzo duża różnica.   

Wreszcie rodzi się i trzecia wątpliwość związana z uwikłaniem Prezydencji w kampanię wyborczą. Wynika ona z samej logiki systemu politycznego, szczególnie zaś z pragmatyki działania administracji. Z jej punktu widzenia wybory zawsze oznaczają po prostu niepewność. Szczególnie w sytuacji, która zdaje się mieć miejsce w Polsce, czyli nieznanego ostatecznego kształtu politycznego rozstrzygnięcia, jakie nastąpi w  wyniku głosowania. Nie znając zatem składu politycznego przyszłej koalicji rządzącej, administracja rządowa wytraca swój impet, wyhamowuje prace i przeczekuje okres przejściowy, tym bardziej, że również prace legislacyjne zamierają wraz z nadchodzącym końcem kadencji parlamentarnej. To proces poniekąd naturalny, który znany jest teoretykom i praktykom życia publicznego. Dlatego kampanie wyborcze - patrząc z perspektywy administracyjnej -  powinny być krótkie i przeprowadzane tak, by nie zakłócić ważnych procesów politycznych w państwie. Z tego też punktu nie ma gorszego pomysłu niż aplikowanie strategicznego działania dla administracji (a takim jest Prezydencja, której lwia część codziennego wysiłku przypada na prace urzędników a nie polityków) w czasie politycznej niepewności związanej ze zmianą rządu w biegu procesu administracyjnego.  Urzędnicy nie powinni być jednocześnie poddawani presji związanej z partyjnymi celami ich politycznych zwierzchników, presji związanej ze znalezieniem się po raz pierwszy w nowej sytuacji systemowej (pierwsza polska prezydencja) oraz presji wynikającej ze zmieniających się preferencji wyborczych obywateli.

Z kwestią znaczenia prezydencji dla polityki polskiej wiąże się też drugi blok zagadnień, a mianowicie kwestia miejsca narodowych interesów w czasie Prezydencji.  Dość powszechnie prezentowana jest przez obóz rządzący teza, że program ten nie powinien eksponować interesów narodowych, bo rola Prezydencji, to raczej funkcja „neutralnego brokera”, twierdzenie to nie jest słuszne – prawdą jest, że państwo przewodniczące podczas negocjacji nie może wprost forsować swego punktu widzenia, ale jednocześnie to właśnie tworzenie programu Prezydencji jest tym elementem, który pozwala na wskazanie tych obszarów polityki europejskiej, które z punktu widzenia danego kraju są istotne oraz takich, z którymi chce się być identyfikowanym przez następne lata.  A zatem nie chodzi o to, by forsować swoje interesy podczas negocjacji decyzyjnych, ale o to, by tak je sformatować, żeby ich przebieg, kolejność podejmowanych tematów, zakres tematyczny obrad rady prezentował priorytety kraju Prezydencji.

Priorytety te, w polityce europejskiej można podzielić na dwa rodzaje: priorytety geograficzne (sprawy istotne albo dla regionu albo dla obszarów ekspansji wpływów danego państwa) oraz priorytety przedmiotowe (polityki wspólnotowe o szczególnym znaczeniu dla kraju przewodnictwa).  Jeśli spojrzymy z tej perspektywy na założenia obecnej prezydencji węgierskiej, nie mamy żadnych wątpliwości jak buduje się "europejski obraz o narodowym zabarwieniu".  Jak można zobaczyć przyglądając się nawet pobieżnie, Węgrzy wpisali do swojego programu (i realizują je dość skutecznie) takie kwestie jak: Strategia Dunajska, akcesja Chorwacji, dialog polityczny Serbia-Kosowo, działania na rzecz objęcia Rumunii i Bułgarii strefą Schengen, przyłączenie energetyczne państw wyszehradzkich do rynku europejskiego, politykę wobec Romów oraz kwestie europejskiego zarządzania gospodarczego przeciw kryzysowi. Trudno o lepszy przykład listy spraw ważnych dla polityki węgierskiej, rzecz jasna nie stojących w sprzeczności z szeroko rozumianym interesem europejskim, jednocześnie zbieżnych z kalendarzem prac instytucji wspólnotowych, ale także kładących nacisk na to, co aktualnie jest istotne dla kraju Prezydencji.  Jak się wydaje jest to właściwy sposób umiejętnego tworzenia programu Prezydencji.

Jeżeli bowiem nawet uda się sformułować odpowiednio, z punktu widzenia logiki działania i interesu państwa, program Prezydencji, ale jednocześnie nie będzie on odpowiadał na kluczowe, bieżące, problemy integracji europejskiej, to nawet skuteczne jego przeprowadzenie może pozostać bez znaczenia dla pozycji państwa w Unii Europejskiej. Można zatem wyobrazić sobie scenariusz, w którym udane przewodnictwo, przez błędny program, trafia niejako obok głównego zakresu spraw europejskich i nie tylko osłabia pozycje kraju ale wręcz sprzyja wytworzeniu się alternatywnego przywództwa, które zajmuje się realnymi problemami, podczas gdy Prezydencja "bawi się swoimi zabawkami". Dlatego istotne są tylko te Prezydencje, które podejmują prawdziwe wyzwania, a nie skłaniają się do załatwiania kwestii drugorzędnych lub do "obsługi decyzyjnej" toczącego się nawet i bez ich wpływu procesu politycznego w Unii Europejskiej.  

Istotna jest też trwałość rozwiązań przyjmowanych dzięki Prezydencji. Można bowiem naszkicować przewodnictwo skuteczne, ale nietrwałe. Polegałoby ono na przyjmowaniu doraźnych rozwiązań, postanowień przejściowych, załatwianiu bieżącego cyklu decyzyjnego, ale bez odciskania trwałego piętna poprzez zakreślenie strategicznych kierunków dla europejskiej polityki. Tego typu Prezydencje przejściowe zwykle mają miejsce w przypadku krajów małych lub słabszych, które "przenoszą" niejako przez swoje pół roku sprawy najistotniejsze na czas, gdy przewodnictwo obejmie państwo o dużej wadze politycznej i będzie w stanie, poprzez swoja siłę oddziaływania przeprowadzić strategiczne decyzje. Przykładami tego typu praktyki było oczekiwanie na prezydencję niemiecką w sprawie przełamania impasu traktatowego czy francuską w kwestii domknięcia pakietu klimatyczno-energetycznego. W najbliższym czasie tematami, które będą trwale wpływały na przyszłość polityki europejskiej a wymagają strategicznej decyzji są dwie najważniejsze z budżetowego punktu widzenia polityki wspólnotowe, czyli Wspólna Polityka Rolna oraz polityka regionalna i spójności. To decyzje, co do ich kształtu i priorytetów określą ramy dla wieloletniego budżetu Unii Europejskiej, a nie odwrotnie. Budżet będzie pochodną tych decyzji.

Podsumowanie

Kraje członkowskie, które weszły do Unii Europejskiej w 2004 roku (kiedy wreszcie język europejski przestanie używać wobec nas tej irytującej zbitki "nowe kraje członkowskie"?) mają już wystarczająco dużo własnych doświadczeń z praktyki funkcjonowania polityki wspólnotowej, by nie zadowalać się wyłącznie poklepywaniem po ramieniu i pochwałami za bycie "dobrymi Europejczykami". Najwyższy czas zacząć prezentować własne koncepcje i odważnie stawiać swoje postulaty. Okres prezydencji środkowoeuropejskich to ostatni poważny test na znaczenia naszych krajów. Po nim powinniśmy już ostatecznie zdobyć dla siebie pozycje wpływową w interesujących nasz obszarach europejskiej polityki. Nie stanie się to jednak automatycznie i bez naszego wysiłku. Pytanie brzmi, czy potrafimy wysoko nosić swoje głowy i porzucić resztki prowincjonalnych kompleksów? Czy też odwrotnie, nadal będziemy uważali za największy stopień sukcesu, gdy ktoś poczęstuje nas nic nie znaczącym pochlebstwem. Chciałbym, by rządy Polski i innych krajów regionu zawsze wybierały pierwszy wariant. Ale najpierw to my musimy wybrać takie rządy.