Władza polityczna w Unii Europejskiej


Proces integracji europejskiej, której idea obecna była w rozważaniach rozmaitych myślicieli[1] (rzadziej czynnych polityków[2]) europejskich od wieków, nabrał realnego wymiaru u progu lat 50-tych ubiegłego wieku. Fakt, iż ze sfery fantazji politycznych, snutych przez pięknoduchów i z przedmiotu gry propagandowej mocarstw (głównie Niemiec doby Republiki Weimarskiej) i ich wywiadów[3] przeszedł on do sfery decyzji na szczeblu państw w nim uczestniczących, wynikał ze skutków II wojny światowej. Ten megakonflikt przyniósł bowiem w konsekwencji równoczesne wystąpienie pięciu okoliczności podstawowych dla owego procesu:

1.      kompromitacji idei nacjonalistycznych w ich formie skrajnej (nazizmu niemieckiego, faszyzmu włoskiego i nacjonalizmu francuskiego w jego vichystowskim wydaniu);

2.       powszechne uznanie przez uczestniczące w nim narody, a przynajmniej ich elity, nieskuteczności państw narodowych: niemieckiego, (dostatecznie silnego, by kusić niemiecką klasę polityczną wizją panowania nad Europą, ale zbyt słabego, by projekt ten przeforsować), francuskiego (zbyt słabego, by na swoją korzyść samotnie, czy choćby w sojuszu z Brytyjczykami rozstrzygnąć rywalizację z Niemcami), włoskiego (ośmieszonego w groteskowej megalomanii czasów Benito Mussoliniego „wznawiającego imperium rzymskie”) i małych krajów Beneluksu – zbyt słabych, by jedynie pod osłoną zadeklarowanej własnej neutralności, zażywać owoców pokoju w warunkach powtarzających się wojen francusko-niemieckich. W tym kontekście warto dostrzec powiązanie między wykazaną w II wojnie światowej skutecznością narodowego państwa brytyjskiego (jedynego najechanego przez III Rzeszę kraju europejskiego, który pominąwszy niewielkie wyspy na Kanale La Manche, nie wpuścił Niemców na swoje terytorium), a spóźnieniem się Brytyjczyków z udziałem w procesie integracji europejskiej i ich głęboko zakorzenionym eurosceptycyzmem[4].

3.      Zagrożenia sowieckiego – uzmysłowionego zarówno przez pierwszy kryzys berliński (1948-49)[5], jak i praski zamach stanu z 1948 r.[6], szczególnie mentalnie istotny z uwagi na funkcjonujący na Zachodzie bardzo pozytywny obraz Czechosłowacji jako stabilnej demokracji – jedynej takiej w Europie Środkowej w okresie międzywojennym, a na dodatek opierającej się o jeszcze starsze tradycje konstytucyjnych Austro-Wegier[7]. W połączeniu z silną pozycją komunistów we Francji i we Włoszech[8], groźba powtórzenia się scenariusza praskiego (tzn. skutecznego komunistycznego zamachu stanu w państwie niepoddanym bezpośredniej sowieckiej okupacji wojskowej) nad Sekwaną i/lub Tybrem, wydawała się ówczesnym realna. Za najrozsądniejszy sposób rozładowania tej groźby uznano zaś redukcję wywołanego powojenną biedą napięcia społeczno-politycznego, na którym żerowali komuniści. Integracja ekonomiczna i jej owoc – odczuwalny przez zwykłych obywateli wzrost ich poziomu życia – zostały słusznie przyjęte jako zadania priorytetowe (naturalnie poza obroną wojskową) na froncie walki z promowanym przez ZSRR komunizmem.

4.      Poparcia USA dla procesu integracji politycznej i gospodarczej tak świata północnoatlantyckiego, jak i Europy Zachodniej – wolnej od sowietów, ale zagrożonej ich ekspansją. Amerykanie płacąc cenę pacyfikacji konfliktu ogólnoeuropejskiego tak w czasie I, jak i II wojny światowej, nie zamierzali czynić tego po raz trzeci i swe wsparcie dla zachodnich Europejczyków uzależniali od wygaszenia wyniszczających ich dotąd sporów[9]. Dominując wojskowo nad Niemcami (RFN), tworzyli jednocześnie niezbędną podstawę militarno-polityczno-psychologiczną dla pojednania francusko-niemieckiego. Bez amerykańskiej kontroli nad RFN, Francuzi, ciężko doświadczeni niemieckimi najazdami z lat 1870-71, 1914-1918 i 1940-45, nie byliby do niego zdolni. W pierwszej połowie lat 1950-tych nic tak nie budowało zaufania francuskiej opinii publicznej do polityki kolejnych rządów w Paryżu, opierających odbudowę wielkości Francji na współpracy z Niemcami, jak ok. 300 tys. żołnierzy amerykańskich[10], plus kilkadziesiąt tysięcy, kanadyjskich, brytyjskich i francuskich stacjonujących w RFN.

5.      Erozji, a potem załamania się europejskiego panowania kolonialnego na innych kontynentach. Proces ten dotykający Wielkiej Brytanii, Francji[11], Belgii i Holandii (posiadłości portugalskie[12] i hiszpańskie[13] odpadły od swych metropolii zanim granice Wspólnot objęły Półwysep Pirenejski), czynił z tych krajów państwa sensu stricte europejskie i redukował różnorodność ich interesów, determinowaną wcześniej w znacznym stopniu geograficzną rozległością ich imperiów.

Władza polityczna u zarania procesu integracji europejskiej musiała uwzględniać wszystkie te okoliczności, a jej struktura formalna była odzwierciedleniem zarówno opisanej sytuacji i jej uwarunkowań, jak i celów, którym miała służyć. Celami tymi były zaś zapobieżenie kolejnej wojnie niemiecko-francuskiej i polityczno-ekonomiczna obrona przed ekspansjonizmem sowieckim. Pierwszemu celowi służyła integracja przemysłu ciężkiego, decydującego w owym okresie o skali zbrojeń (węgiel i stal) – zintegrowany w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) nie mógł posłużyć do budowy dwóch wrogich sobie potencjałów wojskowych. Drugiemu zaś - rozwój gospodarczy jako instrument redukcji obszarów powojennej biedy, a zatem i atrakcyjności idei komunistycznych oraz ściśle związane z integracją europejską uzachodnienie polityczne RFN, mające zapobiec proponowanej przez SPD Kurta Schumachera neutralizacji Niemiec Zachodnich, czyli ich faktycznemu wyłuskaniu z systemu obronnego Zachodu i otwarciu na jakąś nową formę „linii Rapalla”[14].

            Wymienione wyżej okoliczności historyczne i takież sukcesy procesu integracji europejskiej wspominane są dzisiaj wybiórczo (zasługi dla pokoju i dobrobytu, pojednanie francusko-niemieckie – często; wsparcie USA, obawa przed komunizmem, kurczące się imperia kolonialne i konieczność „ucywilizowania” postnazistowskich Niemiec – rzadziej). Wszystkie one mają jednak wspólną cechę – ich rozważanie jest opisem przeszłości, a nie obecnych wyzwań, przed którymi stoi Europa i problemów, które musi rozwikłać. Pogłębianie procesu integracji europejskiej poprzez politycznie motywowane powołanie Unii Gospodarczej i Walutowej[15], skutkuje narastającymi podziałami niemiecko-francuskimi, a nie zasypywaniem urazów. Podziały te są jednak zupełnie innej natury niż w latach 1870-1945. Nierozważna integracja walutowa jest jedną z przyczyn pauperyzacji społeczeństw państw peryferyjnych, ogarniętych rosnącą falą bezrobocia, a nie instrumentem ich gospodarczego rozwoju, destabilizuje zatem system polityczny, a nie go stabilizuje – jak u zarania całego procesu. Nawet zagrożenie rosyjskie – wydawałoby się najbardziej tradycyjne, gdyż wojskowe, ma znaczenie póki co nawet nie kontynentalne, a jedynie regionalne – środkowo-wschodnioeuropejskie (wszak trudno kreślić scenariusz podboju RFN i Francji przez armie Putina), nie wspominając już o  globalnym – jak było w wypadku ZSRR. Groźba ze strony Moskwy nie jest zatem odpowiednikiem tej, jaka istniała w latach zimnej wojny, nie działa więc integrująco na narody zjednoczonej Europy.

            Opis i ocena obecnych ośrodków władzy politycznej w Unii Europejskiej nie może zatem ani odwoływać się do dawno już przebrzmiałego – historycznego układu sił, jaki istniał w ramach Wspólnot u zarania procesu integracji, a który uległ ewolucyjnemu rozkładowi po roku 1991, ani też polegać na streszczeniu traktatów, ukazując stan prawny, jako stan realiów politycznych i abstrahując od rzeczywistej obecnej dystrybucji potęgi politycznej w łonie UE, tym bardziej, iż sama ta organizacja szybko zmienia się pod wpływem rozmaitych czynników. Kryzys finansów licznych państw strefy euro, destabilizacja południowego sąsiedztwa Unii, wywołana „Arabską Wiosną” i agresywna polityka rosyjska w Europie wschodniej skutkują bowiem presją rzeczywistości na ośrodki władzy politycznej Unii Europejskiej – tzn. narastającym żądaniem skuteczności. Presja ta jest tak duża, a problemy ją powodujące tak realne, że odpowiedzią na nie nie może być teatr polityczny, cechujący istotę licznych instytucji, organów i poczynań unijnych. Wyzwania, przed którymi stają narody europejskie, muszą spotkać się z realną odpowiedzią. Najpotężniejsze z owych narodów i ich rządy (Niemcy i Francja) forsują zatem własne pomysły poradzenia sobie z wyłaniającymi się problemami, dążąc do europeizacji swych koncepcji – tzn. przyjęcia ich przez pozostałe kraje w kostiumie polityk i praw unijnych. Dzieli to Unię i nasila tendencje odśrodkowe. Wielka Brytania i Czechy pozostają poza  paktem fiskalnym, Węgry zaś poszukują własnych rozwiązań, wszystkie trzy wymienione kraje na swój sposób rzucają zaś wyzwanie skuteczności władzy politycznej unijnych centrów czy to brukselskiego, czy też berlińsko-frankfurckiego. Niewydolność istniejących struktur UE powoduje przy tym powstawanie (w zakresie kwestii związanych ze stabilizacją finansową) lub poszukiwanie (w odniesieniu do problemów bezpieczeństwa) często pozatraktatowych mechanizmów politycznych, pozwalających znaleźć rzeczywiste, a nie deklaratywne rozwiązanie istniejących problemów lub choćby dających nadzieję w tym zakresie. Pod tym ciśnieniem władza polityczna w UE szybko ewoluuje. Proces ten nie jest jeszcze zakończony. Trudno określić przewidywany poziom i kształt jego przyszłej stabilizacji. Można natomiast pokusić się o wskazanie kierunków wspomnianej ewolucji, co jest jednym z zadań realizowanych w ramach niniejszych rozważań.

Zmiany, zachodzące w ciągu ostatnich dwóch dekad, mają decydujący wpływ na obecną naturę władzy politycznej w Unii Europejskiej i stąd ich przebieg i skutki są zasadniczym przedmiotem niniejszej analizy. Z uwagi na nadzieję na to, iż prezentowany tekst zainteresuje także czytelników nie będących specjalistami w zakresie struktur instytucjonalnych Unii Europejskiej, analizę rozpoczyna prezentacja ciał zwierzchnich tejże organizacji i związanych z nią ośrodków decyzyjnych z zaznaczeniem głównych zmian wprowadzonych na mocy traktatu lizbońskiego. Kierunek tych modyfikacji pozwala nam bowiem wnioskować o celu, dla którego osiągnięcia zostały one wprowadzone. Rzetelność badawcza wymaga jednak podkreślenia, iż w sytuacji braku dostępu do archiwów instytucji państw członkowskich, podejmujących decyzję o polityce unijnej danego kraju, jej celach, metodach, priorytetach oraz strategii i taktyce ich realizacji na arenie międzynarodowej – innymi słowy z powodu braku możliwości zbadania dokumentów wewnętrznych, kształtujących proces decyzyjny tak instytucji UE, jak i – szczególnie jej wiodących państw członkowskich, postawiony cel badawczy może być zrealizowany jedynie w sposób ułomny. W znacznej bowiem mierze skazani jesteśmy na odgadywanie intencji i interesów poszczególnych aktorów opisywanej gry, jak też rzeczywistej skali ich wpływów jedynie z treści jawnych deklaracji ich polityków oraz instytucji i skali zbieżności uzyskiwanych rozwiązań z interesami poszczególnych podmiotów, forsujących takie czy inne koncepcje. To na bazie tego typu materiałów poszukiwać będziemy więc odpowiedzi na pytanie o charakter, dynamikę, przyczyny i wektor zachodzącej ewolucji, o jej znaczenie dla układu sił w UE i spoistości tej organizacji, atrakcyjność idei integracji europejskiej lub jej brak, o traktatowe, formalne i rzeczywiste, nieformalne ośrodki decyzyjne w Unii Europejskiej. Podjęta też zostanie próba prognozy dalszego rozwoju sytuacji w tej dziedzinie.

Pamiętając przy opisie ośrodków władzy politycznej w UE o konieczności odróżniania stanu prawnego od stanu faktycznego, za punkt wyjścia całej analizy przyjąłem jednak ten pierwszy - określony traktatami, jest on bowiem wyrazisty i zdefiniowany, od niego zatem zaczniemy.

 

W artykule 13 traktatu o Unii Europejskiej, za instytucje UE uznano: Radę Europejską, Radę Unii Europejskiej, Komisję Europejską, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości UE[16], Europejski Bank Centralny[17] i Trybunał Obrachunkowy[18]. Te z nich, które z racji swej natury nie są ośrodkami władzy politycznej (oba trybunały[19]) podobnie jak organy[20] niższego rzędu, zasadniczo pominiemy w niniejszych rozważaniach. Podkreślmy natomiast, iż pozostałe wymienione wyżej instytucje nie są jedynymi ośrodkami władzy politycznej w UE, a to czy są najważniejszymi z nich, będzie przedmiotem rozważań w dalszej części tekstu.  

Kształt i funkcje instytucji zarządzających Wspólnotami Europejskimi, a potem Unią Europejską, tak co do ich struktur, uprawnień jak i realnej wagi politycznej były wynikiem porozumienia, a więc i gry sił między układającymi się państwami. Dotyczyło to zarówno  Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali[21], ciał zwierzchnich planowanej, acz niedoszłej Europejskiej Wspólnoty Obronnej[22], jak i istniejącej do dziś Komisji Europejskiej - centrum administracyjnego, połączonych na mocy traktatu fuzyjnego z 1965 r. (wejście w życie - 1967 ), instytucji zwierzchnich Wspólnot Europejskich[23], a od wejścia w życie traktatu z Maastricht (1993) centralnej instytucji administracyjnej Unii Europejskiej[24]. Podobnie rzecz się miała z systemem decyzyjnym Rady Ministrów WE[25] - obecną Radą Unii Europejskiej oraz z miejscem Rady Europejskiej[26] w całej konstrukcji najpierw Wspólnot, a potem Unii.

Główną tezą, której udowodnienie będzie celem rozważań prowadzonych w niniejszej analizie jest stwierdzenie, iż począwszy od 2007 r. (podpisanie traktatu lizbońskiego) mamy do czynienia z serią zmian natury władzy politycznej w Unii Europejskiej, skutkujących narastającą (choć obecną i wcześniej) faktyczną nierównoprawnością państw członkowskich UE, marginalizacją jej państw peryferyjnych i groźbą teatralizacji i rytualizacji ich procedur demokratycznych, przy jednoczesnym poszerzaniu się liczby krajów spychanych do tej kategorii, załamaniem się równowagi niemiecko-francuskiej, cechującej proces integracji europejskiej przed tym okresem, przenoszeniem realnych ośrodków decyzyjnych poza formalne struktury i instytucje traktatowe UE, narastaniem hegemonii niemieckiej (przy jednoczesnym niedostatku potencjału RFN, nie pozwalającym Berlinowi na długotrwałe, skuteczne pełnienie funkcji hegemona), dominującym narodowym[27] charakterem polityczności unijnej, tak w jej wymiarze międzyrządowym, jak i wspólnotowym oraz faktyczną ucieczką unijnej klasy politycznej (tak wspólnotowej, jak i narodowej) od mechanizmów demokratycznej kontroli procesu integracji europejskiej (od tej ostatniej reguły są naturalnie wyjątki). Ewolucja ta nie przynosi przy tym podniesienia poziomu skuteczności UE, a generowane mechanizmy i ośrodki decyzyjne oraz dominacja mocarstw ze szczególną wśród nich pozycją Niemiec, nie budują potencjału stabilizacyjnego na tyle dużego, by wytworzyć stan trwałej równowagi i skutecznie rozwiązywać pojawiające się problemy. Najistotniejszą cechą obecnego systemu władzy politycznej w UE jest zatem jej zmienność – nieustająca ewolucja w poszukiwaniu wciąż nieodnalezionej (nieistniejącej?) skuteczności. W efekcie prowadzi to do podziału UE na kilka grup państw, wyróżnianych tak geograficznie, jak i co do skali ich wpływu na kształt i polityki unijne, jak i skali zaangażowania w pogłębianie integracji europejskiej. Osobną kategorią podziału jest ta, oparta na stosunku poszczególnych państw i ich narodów do procesu integracji europejskiej. Władza polityczna w UE usiłuje mniej czy bardziej skutecznie zarządzać wymienionymi procesami i zjawiskami. Ma ona przy tym dwa wymiary – gabinetowy (administracyjny) i obywatelski – (władza suwerenów państw członkowskich, którymi w krajach demokratycznych – a takimi formalnie są wszystkie państwa UE - jest naród). Wymiar gabinetowy – obejmuje tak biurokrację unijną i narodową państw członkowskich, jak i ponadnarodową z jej formalnymi i nieformalnymi instytucjami zwierzchnimi w roli ośrodków decyzyjnych. Władza obywatelska – suwerenne narody - ratyfikuje (lub nie) decyzje tej pierwszej w drodze procedur demokratycznych, a gdy są one rytualizowane i przestają działać, akceptuje milcząco rozstrzygnięcia gabinetów (przez brak protestu lub jego nieskuteczną skalę) albo je odrzuca (protestując skutecznie). Obok polityczności dyplomatycznej (gry międzyrządowej i międzyinstytucjonalnej) – obliczalnej i w ogólnych zarysach przewidywalnej, w UE istnieje zatem jeszcze polityczność narodów. Także ona posiada dwa wymiary – dzieli się bowiem na polityczność wyborczą, trudniejszą od gabinetowej do oceny, prognozowania i kalkulacji, ale jednak przewidywalną i polityczność „uliczną” – polityczność protestu - poza procedurami demokratycznymi[28] lub na ich granicy, często zupełnie nieprzewidywalną, przynajmniej co do skali, gwałtowności i determinacji podejmowanych w jej ramach poczynań. Ten wymiar polityczności zwykle jest też niedostrzegany, a przynajmniej lekceważony i usuwany z debat i decyzji w wymiarze gabinetowym. Potencjał polityczności protestu rośnie jednak nieustannie w warunkach kryzysu finansów licznych państw strefy euro i bezrobocia - potężnego szczególnie wśród młodzieży.

 

Obok skutków samego traktatu lizbońskiego (którego wejście w życie w 2009 r. i oczekiwane na jego mocy zmiany systemu decyzyjnego w Radzie UE, rozłożone na lata 2014-2017, kształtują realia prawne nowej struktury instytucji i organów unijnych[29]), obserwujemy znacznie istotniejszą ewolucję realnego, a nie jedynie prawno-traktatowego układu sił, tak między państwami członkowskimi, jak i między mocarstwami unijnymi, a instytucjami wspólnotowymi. Jest on wynikiem zmian dystrybucji siły politycznej między instytucjami i organami UE oraz oddziałującymi na nią ciałami nieformalnymi, jak też ewolucją mentalną unijnej (wspólnotowej i narodowych) klasy politycznej oraz społeczeństw państw członkowskich. Prześledźmy ten proces poczynając od formalnych traktatowych ciał zwierzchnich UE.

 

Traktatowe ciała zwierzchnie Unii Europejskiej – stan na rok 2014

 

R a d a   E u r o p e j s k a

Formalnie najwyższym ciałem zwierzchnim Unii Europejskiej jest Rada Europejska – czyli szczyt UE[30]. Spotyka się ona zwykle cztery razy do roku (dwa razy w czasie każdej prezydencji), choć w razie potrzeby może być zwołana na spotkanie nadzwyczajne. W jej skład obok jej przewodniczącego i szefa Komisji Europejskiej (KE) oraz wysokiego przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa wchodzą szefowie egzekutyw państw członkowskich UE – tzn. zależnie od systemu politycznego danego kraju i jego konstytucji – prezydenci (Cypr i Francja, niekiedy Austria i Finlandia), kanclerze (RFN i Austria) lub premierzy (pozostałe państwa)[31]. Członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, by każdemu z nich towarzyszył minister, a szef KE może dokooptować jednego z komisarzy. Zadaniem Rady Europejskiej jest „nadawanie impulsu politycznego” integracji europejskiej i określanie jej strategicznych zasad i kierunków. Formalnie (poza szczegółowymi wypadkami określonymi w traktatach) decyzje podejmowane są przez to ciało na zasadzie jednomyślności[32] – stąd możliwość zgłoszenia weta wobec projektu postanowień szczytu UE przez każde – nawet najmniejsze państwo członkowskie. W istocie, jak dotąd, moc wstrzymującą miało weto któregoś z mocarstw kontynentalnych (RFN lub Francji). Sprzeciw Wielkiej Brytanii lub mniejszych państw zwykle skutkuje naciskiem na protestujący rząd ze strony delegacji pozostałych krajów i modyfikacją projektu, zastosowaniem wykluczenia danego państwa spod jego obowiązywania (opting out) lub „przekupieniem” go jakimiś koncesjami. Rok 2012 przyniósł w tym zakresie pozornie nową metodę polityczną w postaci traktatu (paktu fiskalnego) umiejscowionego poza systemem prawnym Unii Europejskiej z wykluczeniem sprzeciwiających się mu państw – Wielkiej Brytanii i Czech[33]. W istocie nie jest to zabieg dotąd w historii integracji europejskiej niespotykany. Na podobnej zasadzie wprowadzono pierwotnie Układ z Schengen[34], który dopiero na mocy traktatu amsterdamskiego stał się częścią acquis communautaire[35]. Także zatem i tym razem nie możemy wykluczyć ewolucji w podobnym kierunku.

Pracami Rady Europejskiej w wymiarze administracyjnym kieruje jej przewodniczący – od 2009 r. jest nim osobny urzędnik UE, wybierany, a raczej nominowany w drodze zdominowanych przez unijne mocarstwa zakulisowych negocjacji międzyrządowych na dwuipółletnią kadencję, z możliwością jej przedłużenia na następne dwa i pół roku. Do wejścia w życie traktatu lizbońskiego (2009) na czele Rady Europejskiej stał szef egzekutywy państwa sprawującego prezydencję w UE. Zmiana, która nastąpiła w wyniku utworzenia funkcji stałego przewodniczącego tego ciała, oznacza osłabienie prezydencji, a więc redukcję wpływów państw członkowskich, dotąd desygnujących na to stanowisko swoich przywódców politycznych. Skutkuje to spadkiem znaczenia politycznego wymiaru prezydencji na rzecz jej charakteru biurokratyczno-administracyjnego. Odbiera zatem poszczególnym państwom członkowskim UE instytucjonalny instrument wpływania na prace Rady Europejskiej w okresie sprawowania przez nie przewodnictwa. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do państw małych, gdyż mocarstwa i tak wywierają przemożny wpływ na działania tego ciała. Redukcja znaczenia państw małych siłą rzeczy wzmacnia pozycję mocarstw, podobnie jak odpolitycznienie funkcji przewodniczącego i jej zbiurokratyzowanie. Powołanie stałego przewodniczącego Rady Europejskiej (podobnie jak podniesienie znaczenia wysokiego przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa poprzez fuzję jego stanowiska z funkcją dawnego komisarza UE ds. stosunków zewnętrznych i polityki sąsiedztwa) osłabiło dotychczasową dominację przewodniczącego Komisji Europejskiej w strukturach wspólnotowych UE, czyniąc zeń jednego z trzech, a nie jak uprzednio - jedynego najwyższego urzędnika unijnego. Podobnie jak reforma prezydencji, wzmocniło zatem dominację mocarstw, poprzez polityczne (choć nie formalno-prawne) osłabienie pozycji szefa Komisji Europejskiej. Ani wysoki przedstawiciel, ani przewodniczący Rady Europejskiej nie są przy tym realnym ośrodkiem decyzyjnym – tzn. ogłaszają oni postanowienia Rady Europejskiej i Rady UE, ale sami nie decydują, są zatem raczej „rzecznikami prasowymi” instytucji, którym przewodzą, a nie ich szefami, zdolnymi do samodzielnych decyzji politycznych o znaczeniu strategicznym.

R a d a  U n i i  E u r o p e j s k i e j

Rada Unii Europejskiej (dawna Rada Ministrów Wspólnot Europejskich) obraduje w 10 możliwych konfiguracjach (dziewięciu branżowych[36] i jako Rada ds. Ogólnych). W jej skład wchodzą ministrowie danego resortu z państw członkowskich UE. Pracami Rady UE kieruje minister z państwa sprawującego w danym półroczu prezydencję w UE. Wyjątek stanowi Rada ds. Zagranicznych, której obradom przewodzi wysoki przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Do czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego był on również z urzędu Sekretarzem Generalnym Sekretariatu Rady – organu administracyjnego organizującego jej prace. Od 2009 r. funkcję tę pełni osobny urzędnik wyłaniany w podobny sposób jak przewodniczący Rady Europejskiej – tzn. w drodze zdominowanych przez mocarstwa unijne międzyrządowych zakulisowych uzgodnień dyplomatycznych[37]. Podział dawnej Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (General Affairs and External Relations Council - GAERC) na dwie osobne rady – Radę ds. Ogólnych (General Affairs Council – GAC) i Radę ds. Zagranicznych (Foreign Affairs Council – FAC) i odebranie jej przewodnictwa ministrowi kraju sprawującego prezydencję, także było krokiem w kierunku zmniejszenia wpływu innych państw niż mocarstwa unijne – tym razem na formułowanie priorytetów polityki zagranicznej UE, dotąd będącego prerogatywą prezydencji.

Rada UE jest głównym ciałem ustawodawczym Unii Europejskiej – polityczne decyzje Rady Europejskiej o wymiarze strategicznym przekłada na decyzje prawne. Obowiązuje w niej zasadniczo procedura głosowania większościowego, opartego na większości kwalifikowanej, od wejścia w życie odnośnych regulacji traktatu lizbońskiego (1 XI 2014) obliczanej na podstawie kombinacji dwóch wskaźników – liczby państw w systemie jedno państwo - jeden głos, gdzie dla przeforsowania decyzji potrzebna jest większość 55% państw członkowskich i przelicznika demograficznego, w którym to systemie siła głosu danego państwa członkowskiego jest wprost proporcjonalna do liczby jego ludności. Większość forsującą stanowi przy tym taka liczba państw, aby reprezentowały one 65% ludności całej UE. Siłą rzeczy mniejszość blokującą stanowi 46% państw lub grupa państw reprezentująca 36% ludności UE[38]. Daje to koalicji rdzenia państw UE (Francji, Niemiec, Austrii i krajów Beneluksu) moc wetowania każdego projektu nowego prawa. Do roku 2017 każde z państw członkowskich może jednak zażądać, by przy rozstrzyganiu danej sprawy zastosować poprzedni – bardziej korzystny dla małych i średnich państw nicejski system głosowania, oparty na kombinacji trzech czynników – liczby państw, liczby ludności i systemie tzw. głosów ważonych[39]. Ponieważ zasadniczym zadaniem członków Rady UE – ministrów w rządach państw członkowskich – nie jest obradowanie w Brukseli, prace tego ciała przygotowywane są przez Komitet Stałych Reprezentantów – COREPER (Comité des Représentants Permanent) – tzn. ambasadorów (COREPER II) państw członkowskich przy UE i ich zastępców (COREPER I). To tam wypracowywane są w drodze negocjacji międzyrządowych warianty decyzji do ostatecznego rozstrzygnięcia w ramach obrad Rady Unii Europejskiej[40].

Drastyczność sporów toczonych w obronie interesów narodowych w Radzie UE i jej organach pomocniczych maskowana jest wobec opinii publicznej tzw. kulturą konsensusu, dominującą w instytucjach międzyrządowych UE. Jej istotą jest niechęć do wykorzystywania głosowania większościowego w Radzie UE, a więc do zmuszania poszczególnych państw członkowskich w drodze ich przegłosowania, do przyjęcia stanowiska, z którym się nie zgadzają. Jest oczywiste, że wprowadzanie w życie przez aparaty państwowe owych krajów (a wszak innych instrumentów wdrożeniowych UE nie posiada) tak wymuszonych decyzji napotykałoby na rozliczne trudności – tym większe, im potężniejsze byłoby potraktowane w ten sposób państwo i im bardziej skonsolidowana byłaby, negatywnie do danego projektu nastawiona, jego opinia publiczna. To z tego powodu – jak twierdzą zwolennicy tezy o istnieniu kultury konsensusu w UE - by nie obniżać legitymacji podjętych decyzji, nie podważać suwerenności państw członkowskich i nie podniecać nastrojów eurosceptycznych, Rada UE jedynie 15-20% decyzji podejmuje w drodze głosowania większościowego. Gdy zaś już dochodzi do głosowania w 50% spraw sprzeciw zgłasza zwykle zaledwie jedno państwo[41]. Kultura konsensusu jest przy tym znacznie silniejsza na niższych szczeblach negocjacyjnych – wśród urzędników i ekspertów. W samej Radzie UE, której członkowie – ministrowie konstytucyjni państw unijnych odpowiadają przed swymi parlamentami, a więc i wyborcami, wola obrony interesów narodowych dominuje nad wolą porozumienia. W istocie zatem kultura konsensusu ma mniejsze znaczenie, niż się jej przypisuje w wielu euroentuzjastycznych opracowaniach. Logika gry politycznej powoduje bowiem, iż zwykle następuje zakulisowe przeliczanie głosów „za” i „przeciw” i państwa, które nie są w stanie zebrać mniejszości blokującej daną decyzję, uchylają się od publicznego demonstrowania swojego wobec niej sprzeciwu. Demonstracja taka byłaby bowiem kosztowna politycznie, tak w swym wymiarze dyplomatycznym, jak i wyborczym. W pierwszym z nich narażałaby je na zarzut o „destrukcyjne działanie przeciw integracji europejskiej, motywowane partykularnym – tzn. egoistycznym i sprzecznym z dobrem wspólnym - interesem narodowym”. W drugim - wiodła do otwartego okazania własnej porażki na arenie unijnej, z której to przegranej trzeba by było się później tłumaczyć przed opinią publiczną w swym państwie.

Unikanie formalnych głosowań w Radzie UE nie jest zatem dowodem na rzecz tezy o zmniejszaniu się rywalizacji między interesami narodowymi państw członkowskich. Praktyka jej prac sprzyja wykorzystywaniu swych wpływów przez największe państwa unijne oraz zmusza słabsze kraje do dostosowania swej strategii negocjacyjnej do sytuacji wytworzonej przez mocarstwa. Realia gry politycznej wewnątrz omawianej instytucji nie potwierdzają sugerowanego w teorii kultury konsensusu, wspomnianego wyżej, wyjątkowego poszanowania dla suwerenności wszystkich państw członkowskich UE, ale wprost przeciwnie, są przykładem narzucania słabszym krajom decyzji mocarstw przy pomocy wykorzystywania przez te ostatnie instrumentarium unijnego. Zjawisko to nasili się wraz z ostatecznym wejściem w życie zasad głosowania zawartych w traktacie lizbońskim.

Najlepszą metodą obrony własnych interesów w Radzie UE jest zatem budowanie koalicji czy to mniejszości blokującej, czy większości forsującej z udziałem mocarstw. Praktyka wskazuje, że najrzadziej głosowania przegrywane są przez grupę, w skład której wchodzą Francja i Niemcy. Skuteczne w forsowaniu swych interesów są zwykle także Szwecja i Dania, spośród dużych państw UE często spory w Radzie przegrywają Wielka Brytania i Włochy, rzadko Niemcy, a jak dotąd nigdy nie przydarzyło się to Francji[42].

Wschodnie rozszerzenie UE w niewielkim stopniu wpłynęło na kształt koalicji w ramach Rady UE. „Stara” 15 znacznie częściej współpracuje we własnym gronie, nie wchodząc w alianse z „nowymi” państwami członkowskimi. Te ostatnie zaś częściej współpracują z państwami północnymi niż z krajami basenu Morza Śródziemnego. Koalicje budowane są na bazie wspólnoty interesów często determinowanych geografią, historią, kulturą i językiem, przy czym pierwszy ze wspomnianych czynników ma zdecydowaną przewagę nad pozostałymi. Alianse w Radzie mają więc, wbrew powszechnie przyjętej legendzie o ich zmienności, charakter dosyć trwały[43].

W procesie legislacyjnym UE procedura kodecyzji – tzn. współdecydowania Rady UE i Parlamentu Europejskiego nosi nazwę procedury zwykłej (patrz niżej). Mimo to, to właśnie Rada UE jest, jak wskazano wyżej, głównym ciałem ustawodawczym Unii Europejskiej, dominując w tej funkcji nad doradczym zasadniczo głosem Parlamentu Europejskiego. Stwarza to sytuację, w której zasiadający w niej ministrowie – członkowie rządów, a więc władzy wykonawczej na poziomie państw narodowych, są jednocześnie ustawodawcami – członkami legislatywy na poziomie unijnym. Praktyka ta pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą trójpodziału władz[44]. Jej przyjęcie wynika jednak z dominacji zasady suwerenności narodowej i konieczności realnej, a nie rytualnej demokratycznej legitymizacji podejmowanych decyzji. Legitymizację taką mogą zaś dać tylko procesy wyborcze na szczeblu narodowym, a to z uwagi na nieistnienie europejskiej wspólnoty obywatelskiej - demosu europejskiego, którego egzystencji nie da się zadekretować.

Niektórzy badacze kwestionują zasadność uzależniania opinii o deficycie demokracji w UE od istnienia lub nie demosu europejskiego, powołując się na nieistnienie etnicznego narodu amerykańskiego, przy istnieniu takiegoż narodu politycznego oraz na historię zjednoczenia Niemiec i Włoch[45]. Nie są to jednak argumenty przekonujące. W wypadku kolonistów północnoamerykańskich mieliśmy wszak, historycznie rzecz ujmując, do czynienia (poza Indianami) ze zbiorowością imigrantów. Różnili się oni czasem imigracji, ale żaden z nich, czy z ich przodków nie był autochtonem. Naród amerykański nie powstał w wyniku unii głęboko zakorzenionych, autochtonicznych społeczności terytorialnych, lecz jako konglomerat wyrwanych ze starej ojczyzny jednostek, które musiały wyrzec się swej starej tożsamości politycznej (choć niekoniecznie kulturowej), a przynajmniej uznać ją za drugorzędną, by nabyć nową – amerykańską. Jej wspólną bazą była zresztą kultura i tradycja protestancko-anglosaska, w której „rozpuszczały” się lub do której adoptowały się inne grupy imigrantów. W Niemczech i we Włoszech podstawą powstania narodu politycznego był zaś jednolity etnos. Mieszkańcy państw i państewek włoskich czy niemieckich sprzed zjednoczenia, byli poddanymi monarchów, a nie obywatelami, tworzącymi odrębne narody polityczne. Gdy sięgnęli po obywatelstwo, zażądali jedności. Europę suwerennych monarchów, przekształcili w Europę suwerennych narodów. Żadna z tych okoliczności nie występuje w skali UE. Narody polityczne państw członkowskich Unii Europejskiej już istnieją. Składają się z obywateli, a nie z poddanych, którzy w chwili wyzwolenia mieliby zażądać jedności w skali ogólnounijnej, niczym Niemcy[46] czy Włosi[47] w skali swych państw narodowych, a nie dynastycznych i gotowi byli za tę jedność płacić cenę krwi. Nic nie wskazuje na to, by kształtował się demos europejski, rozumiany jako wspólnota polityczna, zdolna do solidarności i ofiar na rzecz dobra wspólnego, ponad żywotnymi interesami narodowymi państw członkowskich. Każdy kryzys ujawnia tendencję wręcz odwrotną – powoduje renesans polityk narodowych, prowadzonych w imię takiegoż interesu.

Narody polityczne istnieją wyłącznie na szczeblu państw członkowskich i tylko one skutecznie mogą legitymizować procesy polityczne i prawne zachodzące w UE. Oczywiście ich wpływ na nie nie jest równy i zależy od potęgi danego narodu. Nawet jednak najpotężniejsze narody Unii Europejskiej – np. Niemcy, cierpią w ten sposób na niedostatek demokracji. Oto bowiem rząd federalny (Bundesregierung) – władza wykonawcza – poprzez działania swych członków – tzn. ministrów zasiadających w Radzie UE w charakterze ustawodawców, przyjmuje regulacje unijne, które następnie, na zasadzie wyższości prawa wspólnotowego nad prawem narodowym, akceptowane są przez Bundestag, wywłaszczany w ten sposób ze swej funkcji ustawodawczej, nabierającej charakteru rytualnego, a nie rzeczywistego[48]. Naturalnie proces ten dotyczy wszystkich pozostałych parlamentów państw członkowskich z tym zastrzeżeniem, że wpływ wyłanianych przez nie rządów na proces legislacyjny w UE jest mniejszy niż rządu niemieckiego.

Wzrost uprawnień parlamentów narodowych w odniesieniu do krytyki ustaw unijnych, przewidziany w traktacie konstytucyjnym z 2003 r. i powtórzony w traktacie lizbońskim (art. 12 TUE oraz Protokół nr 1 i nr 2)[49], także nie rozwiązuje sprawy demokratycznego mandatu dla ustawodawstwa wspólnotowego, gdyż krytyka ta nie ma charakteru prawnie wiążącego[50]. Zważywszy na fakt, iż ok. 85% aktów prawnych przyjmowanych przez parlamenty narodowe to decyzje wynikające z procesu wdrażania prawa unijnego, tezę, iż procedury legislacyjne UE łamią zasadę trójpodziału władz, oddając prymat władzy wykonawczej, możemy uznać za udowodnioną. W procesie legislacji w UE dominują władze wykonawcze państw narodowych, a wśród nich władza wykonawcza RFN. Demokratyczna kontrola nad tym procesem jest więc po pierwsze pośrednia (wyborcy wybierają parlamenty, które w systemach parlamentarno-gabinetowych wyłaniają władzę wykonawczą; w systemach prezydenckich – na Cyprze[51], we Francji[52] i w Finlandii[53] zależność ta jest dodatkowo komplikowana podziałem kompetencji, dotyczących powoływania rządu i kierowania nim między prezydenta i/lub parlament), po drugie zaś nierówno rozłożona – od niemal pełnej – w odniesieniu do obywateli mocarstw unijnych z Niemcami na czele, po iluzoryczną – małe i słabe państwa peryferyjne. Demokratycznej weryfikacji wyborczej podlegają bowiem rządy państw członkowskich, ale zwykle tylko rządy mocarstw pod naciskiem swych wyborców mają zdolność modyfikowania ustawodawstwa unijnego w sposób istotny dla jego kształtu. Proces legislacyjny w UE podlega zatem znacznie silniejszej kontroli demokratycznej ze strony wyborców niemieckich czy francuskich niż maltańskich, estońskich, greckich, polskich, czeskich, a nawet hiszpańskich, włoskich czy brytyjskich  - tych ostatnich głównie z uwagi na przenoszenie realnych decyzji poza Radę UE (w której pozycja Zjednoczonego Królestwa jest mocna[54]) do ciał związanych z grupą euro, do której Wielka Brytania nie należy. Kryzys strefy euro – promujący Niemcy na głównego stabilizatora UGW, a zatem i całej UE, dodatkowo wzmacnia tę nieformalną hegemonię niemiecką w strukturach władzy politycznej Unii Europejskiej[55].

Hegemonia mocarstw osłabiana jest jednak możliwością tworzenia koalicji wewnątrz Rady UE. Koalicje te oparte są na zasadzie wymianie korzyści między poszczególnymi państwami członkowskimi. Wymiana ta przyjmuje dwie główne formy. Pierwsza polega na przyjmowaniu rozwiązań pakietowych (package deals - gdy do projektu wiodącego, promowanego przez głównego inicjatora danego rozwiązania prawnego, dołącza się projekty promowane przez inne państwa, czyniąc z nich jeden wielowątkowy projekt i „kupując” w ten sposób poparcie owych dodatkowych krajów dla całości tak skonstruowanego pakietu). Druga oparta jest na następującej po sobie wymianie usług – log-rolling tzn. umówieniu się dwóch lub więcej państw co do wzajemnego poparcia w kolejnych projektach regulacji głosowanych w Radzie UE. Skutkiem obu wspomnianych praktyk jest dominacja w decyzjach Rady UE interesu narodowego nad wspólnotowym, przy czym interes mocarstw jest naturalnie silniej chroniony, niż interes państw słabszych, a to z uwagi na większą siłę głosu tych pierwszych i powiązaną z nią większą ich zdolność koalicyjną.

Istotnym zasobem politycznym państw jest także ich tzw. kapitał sieciowy – ilość i jakość urzędników z danego kraju w instytucjach unijnych, ich formalna i nieformalna w nich pozycja, jakość własnych negocjatorów, administracyjna zdolność do monitorowania i oddziaływania na rozmaite polityki, procedury, instytucje i organa unijne. Jest ona z oczywistych powodów – choćby ilościowych - mniejsza u państw małych i „nowych”, a największa u mocarstw i państw „starych”, choć oczywiście niska jakość służby cywilnej danego państwa (np. Włoch) może odbierać mu korzyści wynikające z mocarstwowości i długiego unijnego stażu. Największy kapitał sieciowy mają Wielka Brytania, Francja oraz Niemcy[56]. Dzięki niemu, na procesy decyzyjne w Radzie UE znacznie powyżej swego potencjału gospodarczego i demograficznego wpływają także np. Estonia, Finlandia, Dania, Szwecja i Holandia. Wskutek słabości owego zasobu poniżej swych formalnych możliwości plasują się zaś liczne kraje takie jak np. Włochy, Portugalia, Rumunia i Bułgaria[57].

K o m i s j a  E u r o p e j s k a

Komisja Europejska jest naczelną instytucją administracyjną i wykonawczą Unii Europejskiej. Składa się z 28 komisarzy – po jednym z każdego państwa członkowskiego UE. Odmiennie niż wyżej opisane Rada Europejska i Rada UE, Komisja ma charakter wspólnotowy, a nie międzyrządowy – tzn. komisarze nie reprezentują formalnie swoich państw i nie są mianowani przez ich rządy, choć to one zgłaszają ich kandydatury, zatwierdzane lub nie przez Radę Europejską i Parlament Europejski. Zapisana w traktacie lizbońskim opcja redukcji liczby komisarzy do 2/3 liczby państw członkowskich okazała się jak dotąd politycznie niewykonalna. Państwa, szczególnie mniejsze (większe nie czują się zagrożone gdyż mają inne instrumenty wpływu), bronią zasady jeden kraj-jeden komisarz, mimo wspomnianego formalnego wspólnotowego, a nie narodowego charakteru tego urzędu. Wymóg jednomyślności w decyzjach Komisji Europejskiej daje bowiem komisarzowi z najmniejszego nawet państwa członkowskiego równy głos z jego odpowiednikami z większych krajów, a nawet mocarstw. Komisarze nie mogą jednak oficjalnie przyjmować instrukcji od rządów swych krajów, ani promować rozwiązań motywowanych interesem poszczególnych państw członkowskich, a nie UE jako całości. Osobnym poważnym zagadnieniem pozostaje wpływ lobbingu na prace i inicjatywy Komisji Europejskiej[58].

Komisja Europejska ma w praktyce monopol inicjatywy ustawodawczej[59], przygotowuje projekty nowych praw, jest strażniczką traktatów – tzn. jej prerogatywą jest zaskarżanie państw członkowskich i instytucji unijnych do Trybunału Sprawiedliwości UE za ich łamanie. Ona także, z wyjątkiem negocjacji akcesyjnych, reprezentuje Unię na zewnątrz w sprawach nie dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Te ostatnie leżą w gestii wysokiego przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, dzielącego swe kompetencje z przewodniczącym Rady Europejskiej.

Wpływ Komisji Europejskiej na ustawodawstwo UE jest jednak wbrew pozorom niewielki, a niektórzy eksperci twierdzą nawet, iż bliski zeru. Dzieje się tak z uwagi na zdolność Rady UE i Parlamentu Europejskiego do odrzucenia stanowiska KE oraz niemożność wycofania przez tę ostatnią swej własnej inicjatywy, gdyby w trakcie procesu legislacyjnego została ona przekształcona przez pozostałe instytucje unijne w sposób zaprzeczający pierwotnym intencjom Komisji[60].

Siła polityczna Komisji Europejskiej w znacznej mierze wynika z jej funkcji strażniczki traktatów i ze współdziałania w tym zakresie z Trybunałem Sprawiedliwości UE. Jej źródłem jest paradoksalnie także ociężałość biurokratyczna. Powoduje ona niezdolność do szybkich reakcji na zmieniające się uwarunkowania polityczne, co z jednej strony generuje koszty wynikające z bezczynności, z drugiej jednak chroni nieco KE przed nadmierną wrażliwością na naciski państw członkowskich, wynikające z prób forsowania ich interesów narodowych. Cecha ta jest jednak po pierwsze zmienna w czasie (KE słabnie), a po drugie nierównomiernie istotna w stosunkach z poszczególnymi państwami członkowskimi – ma większe znaczenie w zetknięciu z wolą polityczną państw mniejszych i mniejsze, minimalne lub żadne w odniesieniu do mocarstw. Ta ostatnia cecha (brak dostatecznej siły politycznej) dotyczy także skuteczności reakcji KE w charakterze strażniczki traktatów w odniesieniu do wiodących mocarstw UE (Niemiec i Francji)[61].

Odrębnym polem oceny roli Komisji Europejskiej jako ośrodka władzy politycznej jest jej wewnętrzna polityczna niespójność, wynikająca z rozbieżności celów przyświecających jej poszczególnym Dyrekcjom Generalnym[62] i wspomagającym KE komitetom[63], które prowadzą własne „polityki” o często sprzecznych wzajemnie celach (np. w kwestii handlu, energii, ochrony środowiska naturalnego czy praw człowieka) i z niechęcią odnoszą się do pomysłu ich koordynowania[64].

P a r l a m e n t  E u r o p e j s k i

Parlament Europejski na mocy decyzji Rady Europejskiej z Rzymu z grudnia 1975 r[65]. i uchwały Rady Ministrów Wspólnot z 20 września 1976 r[66]. jest od 1979 r. wybierany w wyborach powszechnych. (Poprzednio zasiadali w nim przedstawiciele parlamentów narodowych państw członkowskich Wspólnot[67]). Siedzibą PE jest Bruksela, gdzie obradują komisje parlamentarne. Sesje plenarne odbywają się jednak w Strasburgu, raz w miesiącu (z wyjątkiem sierpnia) i trwają na ogół tydzień. Ponadto odbywają się jednorodne tematycznie (np. poświęcone budżetowi) sesje nadzwyczajne. Ów dualizm siedziby PE, powszechnie krytykowany z uwagi na koszty podróżowania posłów, personelu pomocniczego i dokumentacji, jest sam w sobie dowodem na znaczenie Francji, jako ośrodka decyzyjnego UE, której sprzeciw, motywowany względami prestiżowymi (jedna z centralnych instytucji unijnych ma w ten sposób jedną ze swych siedzib na terytorium Francji) i symbolicznymi (siedziba PE w Strasburgu – stolicy Alzacji – prowincji będącej przez wieki przedmiotem rywalizacji między Niemcami a Francją, symbolizuje pojednanie francusko-niemieckie, dokonane w ramach procesu integracji europejskiej) jest nie do przełamania.

Parlament Europejski posiada funkcje kontrolne, doradcze i opiniotwórcze. Uchwala budżet UE. Zatwierdza skład Komisji Europejskiej i może ją odwołać. Nie jest natomiast władzą ustawodawczą Wspólnot, choć współuczestniczy w procesie legislacyjnym poprzez system konsultacji obowiązkowych – obligatoryjnych (w przypadkach określonych traktatami Rada UE jest zobowiązana do zasięgnięcia opinii Parlamentu) i konsultacji fakultatywnych (Rada wedle własnego uznania może, ale nie musi zwrócić się do Parlamentu o wyrażenie opinii). W obu wypadkach opinie Parlamentu nie są prawnie wiążące dla Rady UE i dla Komisji Europejskiej, ale mają duże znaczenie polityczne. Obok wydawania opinii, Parlament Europejski uczestniczy w procesie tworzenia prawa wspólnotowego poprzez dwie procedury:

procedurę współpracy – Rada UE w pierwszym czytaniu kwalifikowaną większością głosów przyjmuje wspólne stanowisko wobec propozycji Komisji Europejskiej i opinii Parlamentu, nie będąc w tej fazie procesu legislacyjnego ograniczona żadnymi terminami. Owo wspólne stanowisko przekazywane jest Parlamentowi, który ma trzy miesiące na ustosunkowanie się do danej sprawy. Jeśli Parlament zaaprobuje stanowisko Rady lub jeśli się w owym terminie do niego nie ustosunkuje, Rada UE przyjmuje ostateczną decyzję o uchwaleniu danego aktu prawnego. W tym samym terminie – trzech miesięcy, Parlament Europejski większością głosów wszystkich deputowanych ma możność wnieść poprawki do proponowanego prawa lub odrzucić wspólne stanowisko Rady UE w całości. W pierwszym wypadku Komisja w ciągu miesiąca musi rozpatrzeć poprawki Parlamentu i zaproponować nowy tekst wspólnego stanowiska Radzie UE, która przyjmuje go kwalifikowaną większością głosów lub wprowadza doń kolejne zmiany, co jest możliwe tylko w wypadku jednomyślności Rady. Jeśli zajdzie drugi wypadek – odrzucenie wspólnego stanowiska Rady w całości - Rada może przyjąć uchwalony wcześniej przez siebie projekt prawa w drugim czytaniu, ale tym razem musi to uczynić jednomyślnie.

procedurę współdecydowania (ko decyzji – tzw. procedura zwykła) – w ściśle określonych w Traktacie o Unii Europejskiej przypadkach i dziedzinach Parlament Europejski ma prawo odrzucić w całości dany akt ustawodawczy. Po jej wprowadzeniu w Traktacie z Maastricht Rada UE dążyła jednak skutecznie do wprowadzenia takich rozwiązań, które zapewniłyby jej przewagę nad Parlamentem. W ten sposób pojawiła się nieformalna procedura trilogu – tzn. spotkań wiodących w danej sprawie polityków z Rady UE, PE i Komisji Europejskiej. W ich trakcie wypracowuje się kompromisy dotyczące danej regulacji. Czynione jest to przed rozpoczęciem formalnego nad nią procedowania w Parlamencie Europejskim, co z kolei wiedzie zwykle do jej późniejszego przyjęcia już w pierwszym czytaniu. Tendencja do stosowania tej procedury narasta. W 1999 r., po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego, ok. 13% regulacji objętych kodecyzją było procedowanych w ramach trilogu. W 2009 r. objęto nim już ponad 80% spraw. Dzieje się tak mimo znaczącego wzrostu ilości obszarów prawa objętych procedurą współdecydowania z 15 w 1993 r. (po wejściu w życie traktatu z Maastricht) do 80 (po wejściu w życie traktatu lizbońskiego). W latach 1993-1999 procedowano w ten sposób 150 aktów prawnych, zaś w latach 2004-2009 już 450. W efekcie osłabia to polityczne znaczenie Parlamentu, który wskutek stosowania zasady trilogu dysponuje według badaczy tego zagadnienia jedynie ok. 20% siły politycznej Rady UE. Innym instrumentem budowy przewagi Rady nad PE jest tzw. komitet koncyliacyjny, grupujący przedstawicieli obu instytucji. Badania spraw rozstrzyganych w jego ramach w latach 1993-2012 dowodzą, iż w 70% wypadków przyjmowano stanowisko Rady. Gremium międzyrządowe było przy tym znacznie skuteczniejsze w forsowaniu swego rozwiązania w wypadku gdy chodziło o rygorystycznie wdrażane rozporządzenia[68], a chętniej godziło się na przyjęcie zdania Parlamentu w wypadku, gdy przedmiotem negocjacji był kształt dyrektywy[69], pozostawiającej więcej swobody implementacyjnej państwom członkowskim[70].

            Podziały polityczne w Parlamencie Europejskim formalnie przebiegają wzdłuż trzech zasadniczych osi sporu. Frakcje w PE dzielą się bowiem zależnie od poglądów ekonomicznych (na prorynkowe i etatystyczne), światopoglądowo-kulturowych (na konserwatywne i liberalne lub wręcz permisywne) i stosunku do integracji europejskiej (na fundamentalnie eurosceptyczne – wrogów UE, unijno-suwerennościowe – zwolenników UE bez tworzenia quasi-superpaństwa i bez ambicji regulowania jak najszerszych obszarów życia publicznego oraz prointegracyjno-federalistyczne – hołdujące hasłu „więcej Europy”)[71].

Posłowie do PE teoretycznie reprezentują swych wyborców, a nie państwa pochodzenia, stąd grupują się we frakcje partyjne oparte na wyżej zaprezentowanym podziale, a nie w reprezentacje narodowe, choć na każde z państw członkowskich przypada określona liczba mandatów w Parlamencie. W praktyce jednak, pominąwszy wypadki skrajne (ugrupowania radykalnej lewicy i radykalnej prawicy) posłowie z danego państwa członkowskiego, bez względu na swoje barwy partyjne, zwykle działają w skoordynowany sposób (wyjąwszy spory ideologiczne) na rzecz jego interesów - szczególnie gdy chodzi o kwestie budżetowe, energetyczne, imigracyjne, politykę zagraniczną i ustrój Unii[72]. Polityczność władzy w Parlamencie Europejskim ma bowiem charakter narodowy – jego członkowie rozliczani są przez swych wyborców w krajach pochodzenia, a nie przez „naród europejski”, który wszak nie istnieje. Istotą gry politycznej w PE, poza sporami ideologicznymi, są więc interesy narodowe państw członkowskich. Nakłada się na to różnica wspomnianego wyżej tzw. kapitału sieciowego w posiadaniu poszczególnych reprezentacji narodowych (kwalifikacji, doświadczenia, ale i liczby posłów). Im mniejszy kraj, tym mniej ma reprezentantów w PE. Od pewnego poziomu nie są oni w stanie obsadzić wszystkich komisji parlamentarnych i monitorować wszystkich obszarów merytorycznych objętych debatą. Naturalnie kraje małe zwykle zainteresowane są mniejsza liczbą problemów, niemniej jednak ta ich „słabość skali” determinuje możliwości ich działania także w sprawach dla nich istotnych[73]. Znajduje to odzwierciedlenie w fakcie, iż większość posłów sprawozdawców – referujących stanowisko PE w danej kwestii, jak i ich „koreferentów” – tzn. „sprawozdawców cieni”, wywodzących się z przeciwnej frakcji parlamentarnej oraz koordynatorzy polityczni z ramienia poszczególnych partii pochodzą z największych frakcji Parlamentu Europejskiego, a w ich ramach z największych grup narodowych. Dominują w tym względzie Niemcy i Brytyjczycy.

Rządy państw członkowskich usiłują, na ogół skutecznie, wpływać na „swoich” posłów do Parlamentu Europejskiego. Dotyczy to szczególnie eurodeputowanych pochodzących z partii rządzących. Najbardziej aktywnie na tok prac PE oddziałują dyplomaci z Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii i Niemiec[74]. Skala aktywności dyplomacji państw członkowskich nie przekłada się jednak na ich skuteczność w zakresie ujednolicania stanowisk rządowych prezentowanych w Radzie UE i sposobu głosowania posłów z danego państwa nad tą samą kwestią w PE. Zbieżność ta jest generalnie wysoka i waha się w przedziale 91,4-100%. Najwyższą koordynacje osiągają jednak Irlandia i Włochy (100%), najniższą zaś Niemcy (91,4%), Wielka Brytania (94,1%) i Austria (95,2%). Wynika to w znacznej mierze z faktu, iż Niemcy, Wielka Brytania i Austria najczęściej sprzeciwiają się decyzjom większości w Radzie UE, co jest sytuacją, w której eurodeputowani rzadko solidaryzują się ze swymi rządami w głosowaniach w Parlamencie Europejskim[75]. Najwyraźniej działa tu socjalizacja europejska posłów.

            Fakt, iż od wielu kadencji podział mandatów w PE daje prymat dwóm wiodącym w nim ugrupowaniom – chadekom i socjalistom, które w ramach wzajemnych przetargów negocjacyjnych podejmują większość istotnych decyzji i między które dzielone są główne funkcje parlamentarne, powoduje kartelizację „wielkiej koalicji” obu frakcji, których poglądy i praktyka ulegają postępującej konwergencji. Rywalizacja między nimi ma charakter wizerunkowy i symboliczny, realnie zaś skupione są one na obronie interesów w dwóch płaszczyznach – instytucjonalnej – dotyczącej samego Parlamentu Europejskiego i jego pozycji w strukturze UE oraz narodowej – przekraczającej ramy frakcji parlamentarnych. Te ostatnie formułują wprawdzie stanowiska i wydają instrukcje co do głosowań swoich członków, ale w wypadku sprzeczności między stanowiskiem frakcji europejskiej a interesem narodowym wchodzącej do niej partii z danego kraju członkowskiego, eurodeputowani z tej ostatniej zwykle łamią dyscyplinę partyjną frakcji europejskiej, a nie partii narodowej. Partie narodowe, przystępując do danej frakcji europejskiej, czynią to bowiem zazwyczaj ze względów pragmatycznych, a nie ideowych, traktując frakcję jako instrument realizacji swych interesów. Zjawisko to jest szczególnie silne w odniesieniu do dwóch głównych ugrupowań europejskich – chadeków i socjalistów, przynależność do których otwiera drogę do budowy wpływów instytucjonalnych w całym Parlamencie i możliwości skuteczniejszego oddziaływania na debatę tak parlamentarna, jak i ogólonounijną[76].

W Parlamencie Europejskim – szczególnie w kontaktach tej instytucji z Radą UE, jak wspomniano, silnie objawia się efekt socjalizacji proeuropejskiej i korporacyjnej solidarności posłów broniących instytucjonalnych interesów PE, co skutkuje dążeniem do nadania temu ciału charakteru wybitnie wspólnotowego i presją większości na realizację idei integracji federacyjnej. Trzecim składnikiem procesu decyzyjnego w PE jest oddziaływanie rozmaitego rodzaju lobbystów[77]. W ten sposób w PE spotyka się polityczność wyborcza – skoncentrowana na obronie interesów narodowych i w ostatecznym rozrachunku dominująca w charakterze tej instytucji z politycznością wspólnotową skoncentrowaną na obronie interesów instytucjonalnych tego ciała oraz wpływy rozmaitych grup lobbystycznych w tym trans- i ponadnarodowych[78].

Parlament Europejski ma – podkreślmy to raz jeszcze - zasadniczo głos doradczy, a nie stanowiący. Jest od tej reguły kilka wspomnianych wyjątków, ale i one nie czynią z tego ciała ośrodka realnej władzy politycznej. PE, jak wskazano wyżej, nie jest legislaturą - może jedynie hamować proces przyjmowania prawa, z którym się nie zgadza. Sprzeciw PE, poza kilkoma sytuacjami wyjątkowymi, nie skutkuje bowiem odrzuceniem projektu, lecz jego ponownym skierowaniem do Rady UE, która może potwierdzić decyzję PE, wprowadzić dodatkowe poprawki lub, o ile działa jednomyślnie, przyjąć prawo bez zmian. To ona zatem - powtórzmy - a nie Parlament Europejski, jest ciałem ustawodawczym. PE może ten proces utrudniać, ale w nim nie dominuje. Prerogatywy władcze PE posiada w istocie jedynie co do wspomnianej kompetencji dotyczącej akceptacji lub nie przedstawianych mu kandydatów na komisarzy UE. Formalnie ma je także w zakresie budżetu, ale tu rozstrzyga w praktyce wola rządów państw - głównych płatników do unijnego budżetu, którym wszak Parlament Europejski nie jest w stanie niczego nakazać. Głos decydujący ma on teoretycznie także w odniesieniu do ratyfikowania traktatów akcesyjnych. I on jednak jest formalnością. Nigdy się wszak nie zdarzyło, by PE porozumienie takie odrzucił.

Analiza roli Parlamentu Europejskiego jako ośrodka władzy politycznej w UE wiedzie zatem do wniosku, iż jest on zdominowany przez interesy narodowe i to w dwóch wymiarach. Pierwszym z nich jest natura reprezentowanych w nim krajowych partii politycznych, łączących się na zasadach pragmatycznych we frakcje europejskie dla tym skuteczniejszego forsowania swych interesów narodowych[79]. Drugim – dominacja Rady UE nad PE w procesie legislacyjnym, nadająca owemu procesowi charakter de facto międzyrządowy. Podważa to tezę o wzmacnianiu, począwszy od 1979 r., roli Parlamentu Europejskiego z zamiarem zwiększenia skali demokratycznej legitymizacji działań UE. W opinii wybitnego znawcy parlamentaryzmu europejskiego – Bertholda Rittenberga motyw ten miał znaczenie drugorzędne przy wprowadzeniu powszechności wyborów do PE. Istotą tej reformy było zaś dążenie do usprawiedliwienia coraz częściej praktykowanego głosowania większościowego w Radzie UE, które premiowało interesy mocarstw unijnych i marginalizowało słabsze państwa. Podejmowane w ten sposób decyzje były niejako ratyfikowane decyzjami PE, na które Rada UE miała przemożny i wciąż rosnący wpływ[80].

 

Ewolucja systemu

 

Wspólnoty Europejskie przed 1993 r., jak i później Unia Europejska ewoluowały bez przerwy. Przemiany te najpierw związane były głównie z kolejnymi rozszerzeniami  merytorycznego obszaru integracji europejskiej w latach 1950-1957 (od nieudanej EWO przez EWWiS po EWG i Euratom), potem zaś po konsolidacji struktury Wspólnot w ramach wspomnianego wyżej traktatu fuzyjnego (1965-1967)[81] i istotnego punktu zwrotnego jakim był Jednolity Akt Europejski z 1986 r. (wejście w życie - 1987)[82], następowały przede wszystkim wskutek kolejnych rozszerzeń terytorialnych z lat 1973 (Wielka Brytania, Irlandia i Dania)[83], 1981 (Grecja), 1986 (Hiszpania i Portugalia)[84] i 1995 (Austria, Finlandia i Szwecja)[85], aż po dwustopniowe rozszerzenie wschodnie z lat 2004 i 2007. Wejście Chorwacji do UE w 2013 r. nie wywołało już podobnego skutku[86]. Później zmiany te wiązały się z tożsamością Unii, z traktatem konstytucyjnym i lizbońskim i nabrały bardzo specyficznego charakteru. W latach 1991-2004 mieliśmy do czynienia z długotrwałym - kilkunastoletnim procesem akcesyjnym – tzn. przystępowaniem nowych państw do Unii[87]. Wykształciło to w unijnej klasie politycznej, zarówno w gremiach administracji brukselskiej, jak i w elitach przywódców wiodących państw unijnych, przeświadczenie o własnej mocarstwowości. Przeświadczenie to było jednak iluzją. Wynikało z konstatacji faktu posiadania przez Unię Europejską zdolności do forsowania swojej woli politycznej poza własnymi granicami. Zdolność ta, co umknęło uwadze unijnych polityków, dotyczyła jednak wyłącznie państw aspirujących do członkostwa w UE. Kraje kandydujące podatne były na naciski i sugestie Brukseli oraz wiodących państw członkowskich UE, od których zależało ich przystąpienie do tej organizacji. Stąd wrażenie posiadania owej mocarstwowej zdolności było przemożne, ale nieprawdziwe. Istotnych podstaw mocarstwowości UE bowiem nie posiadała. Poza ofertą członkostwa, nie zbudowała innych trwałych instrumentów oddziaływania zewnętrznego w skali mocarstwowej. Pomoc ekonomiczna dla państw pozaunijnych była jedynie surogatem tego typu narzędzi i nigdzie nie zdołała ich skutecznie zastąpić. Zgoda na kontynuację rozszerzania terytorialnego UE wygasła zaś wśród społeczeństw „starej” UE w połowie ubiegłej dekady i po 2004 r. dopełniano już jedynie wcześniejszych zobowiązań i obietnic, a i to nie wszystkich (Turcja)[88]. Kolejnych liczących się kandydatów po ostatnim akcie akcesji – tzn. po przystąpieniu Chorwacji, w zasadzie nie ma, a jeśli nawet (Bałkany Zachodnie) to perspektywy są odległe i niejasne. Proces terytorialnego poszerzania UE uległ zatem politycznemu wypaleniu na bazie sukcesu – Unia się powiększyła. Pozostawił jednak ślady mentalne i prawne w grupie przywódczej czołowych mocarstw unijnych, jak i samych instytucji wspólnotowych. Była nim wspomniana wiara w rodzącą się mocarstwowość UE oraz decyzja Paryża z 2005 r. o wprowadzeniu do konstytucji Republiki Francuskiej (art. 88-5) wymogu ratyfikowania w drodze referendum każdego następnego traktatu akcesyjnego z państwem, którego ludność przekraczałaby 5% populacji UE[89]. Francji chodziło o zablokowanie akcesji muzułmańskiej i potężnej demograficznie Turcji, przy jednoczesnym nieblokowaniu maleńkiej Chorwacji, na której członkostwie w Unii zależało Niemcom. Przy okazji jednak zablokowano Ukrainę. W 2008 r. Senat francuski zatwierdził kolejną poprawkę konstytucyjną, uznając, że reguła ta nie dotyczy krajów, które zaproszono do członkostwa w Unii przed 1 czerwca 2004 r. Tym samym teoretycznie ponownie otwarto drzwi do UE dla Turcji. Dla Ukrainy pozostają one jednak zamknięte[90]. Prawdopodobieństwo, iż większość Francuzów opowie się w referendum za przyjęciem jakiegokolwiek nowego państwa do Unii Europejskiej jest bowiem bliska zeru. Historia ta warta jest zaś wspomnienia w ramach niniejszych rozważań, gdyż pokazuje jeden z mechanizmów podejmowania strategicznych decyzji w UE poza jej strukturami traktatowymi. Demonstruje jednocześnie autentyczność procedur demokratycznych i poszanowanie woli wyborców w wybranych krajach. Opisana decyzja, blokująca poszerzanie UE, podjęta była bowiem bez wątpienia w zgodzie z nastrojami większości Francuzów. Zdolność przekładania woli swych obywateli na rozstrzygnięcia ogólnounijne posiadają jednak zasadniczo wyłącznie główne mocarstwa rdzenia kontynentalnego UE – tzn. Niemcy i Francja. Pozostałe państwa – nawet Wielka Brytania, mogą skutecznie walczyć o uznanie własnej wyjątkowości (rabat brytyjski[91], opting out Wielkiej Brytanii i Irlandii z Schengen[92], opting out Wielkiej Brytanii, Danii i Szwecji z  UGW[93], opting out Danii z integracji europejskiej w wymiarze militarnym[94] itd.), ale rzadko lub nigdy nie są w stanie dokonać formalnej, czy choćby jak w opisanym wypadku francuskiego wymogu referendalnego, nieformalnej europeizacji swoich zasad – tzn. zachować decyzję w swym ręku i zbudować instrument narzucenia innym (skłonienia innych do) jej przyjęcia.

Pierwotny zamiar przemodelowania natury procesu decyzyjnego UE, rodzący się w latach 2001-2003, był wynikiem woli politycznej obu wspomnianych mocarstw kontynentalnego rdzenia UE - Francji i Niemiec, wspartych przez inne duże państwa członkowskie. Celem, dla którego forsowano zmiany, było zaś zachowanie dotychczasowej skali dominacji wiodących państw „starej” piętnastki w obliczu politycznie nieuchronnej już perspektywy wielkiego rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód. Dotychczasowy wiodący tandem Berlin-Paryż chciał, by jego wpływ polityczny pozostał w istocie bez zmian, innymi słowy by 2:15 = 2:27[95]. Skutkiem próby realizacji tego celu było nie tylko szybkie odejście od zasad szczegółowych dystrybucji siły politycznej (głosów w Radzie UE) między państwa członkowskie, dopiero co przyjętych przez Radę Europejską w Nicei (ostatnim traktacie hołdującym zasadzie przeszacowania małych państw członkowskich UE w stopniu zapewniającym im realny wpływ na procesy decyzyjne), ale i próba zmiany reguł gry, poprzez ich głęboką modyfikację w ramach projektu traktatu konstytucyjnego[96]. Cel ten nie został osiągnięty wskutek niemożności jego otwartego głoszenia, a zatem wskutek niezrozumienia istoty prowadzonej gry przez wyborców francuskich, którym jej nie objaśniono i którzy, skutkiem tego, projekt ów odrzucili w referendum (29 V 2005)[97]. Sprzeciw Holendrów (1 VI 2005)[98] miał znaczenie, ale gdyby był samotny, zapewne nie zostałby uwzględniony.

  Powtórzenie rozgrywki w ramach negocjacji na temat traktatu lizbońskiego dało tym razem wynik zasadniczo po myśli mocarstw. System decyzyjny w Radzie Unii Europejskiej został zmieniony zgodnie z projektem zawartym w traktacie konstytucyjnym. Odłożono jedynie w czasie jego wejście w życie. Teoretycznie następuje ono dopiero obecnie, a w praktyce, jako procedura bezwzględnie obowiązująca, zacznie funkcjonować aż w roku 2017. Z powodu braku doświadczeń praktycznych nie jesteśmy zatem jeszcze w stanie ocenić wpływu tych nowych regulacji na funkcjonowanie systemu władzy politycznej w Unii Europejskiej. Możemy jednak stwierdzić, iż nastąpiło odejście od reguł, które obowiązywały od lat 1950-tych – tzn. od wspomnianej wyżej, zachowanej jeszcze w Nicei, zasady przeszacowania państw małych w procesie decyzyjnym. Twórcy traktatu lizbońskiego zadali tym samym silny cios w poczucie współdecydowania wszystkich krajów Unii Europejskiej.

Zmiana zasad dotyczących systemu podejmowania decyzji w Radzie UE, zapisana w traktacie lizbońskim, pozostawała, jak dotąd, jedynie zapowiedzią podstawy prawnej nowej dystrybucji siły między poszczególne państwa członkowskie Unii. Sam traktat w pozostałych swych regulacjach wszedł jednak w życie 1 grudnia 2009 r., zmieniając formalną strukturę instytucji unijnych. Najsilniej uwidocznione to zostało poprzez wspomniane wyżej powołanie do życia funkcji stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i fuzję stanowisk Komisarza UE ds. stosunków zewnętrznych i polityki sąsiedztwa z dawnym wysokim przedstawicielem ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, który przejął funkcję tego pierwszego i prezydowanie w Radzie UE, obradującej w składzie szefów MSZ. Prezydencja unijna zyskała charakter hybrydowy[99] – stały w wymiarze Rady Europejskiej i Rady UE ds. Zagranicznych i  rotacyjny w pozostałych formacjach Rady UE. Posunięcia te w wydatny sposób zredukowały znaczenie prezydencji, a tym samym i wpływ państw narodowych na politykę unijną. Dotąd był on wprawdzie silnie niestabilny, falujący, albowiem ograniczony do ich półrocznej prezydencjalnej kadencji. Poprzez odebranie im przewodzenia w Radzie Europejskiej i w Radzie UE ds. Zagranicznych instrument ten został jednak w ogóle zlikwidowany. Możliwości oddziaływania na politykę unijną, które poprzednio znajdowały się w rękach państw sprawujących prezydencję, jak np. kształtowanie priorytetów polityki zagranicznej Unii, czy motywowanego politycznie porządku obrad jej instytucji i organów zwierzchnich, zostały mocno ograniczone, bądź wręcz zupełnie zanikły. Zamarł ożywczy impuls polityczny, mający uprzednio swe źródło w interesach narodowych państw sprawujących przewodnictwo w instytucjach unijnych.

Jak wskazano wyżej, reformy uderzyły także w pozycję Przewodniczącego Komisji Europejskiej. Został on osłabiony wskutek dodania mu dwóch wspomnianych wysokich urzędników. W pierwotnej wersji mieli oni nosić jeszcze bardziej szumne tytuły - ministra spraw zagranicznych oraz prezydenta Unii Europejskiej. Zrezygnowano z tego po fiasku referendum na temat traktatu konstytucyjnego, by nie wzbudzać oskarżeń o sięganie przez UE po atrybuty państwa. Nie w nazwach kryje się jednak realne znaczenie dokonanej zmiany. Przyjęcie skromniejszej tytulatury obu urzędników nie uchyla wniosku, iż utworzenie powierzonych im stanowisk zredukowało znaczenie Przewodniczącego Komisji Europejskiej – przestał on być jedynym, a stał się zaledwie jednym z trzech stałych najwyższych funkcjonariuszy UE. Tym samym jego pozycja jako partnera do rozmów z kanclerzem Niemiec czy z prezydentem Francji, jest słabsza niż była poprzednio. Staranne dbanie Niemiec i Francji o to, by w kolejnej już kadencji obie nowoutworzone funkcje powierzać politykom słabym – tzn. pozbawionym zaplecza (Herman van Rompuy i Catherin Ashton / Donald Tusk i Federica Mogherini), zdolnym (być może?) do administrowania powierzonymi im strukturami, ale nie do samodzielnej gry politycznej[100], dodatkowo potwierdza wniosek, dotyczący realnego celu politycznego tej decyzji, jakim było wzmocnienie wpływu mocarstw rdzenia UE na proces funkcjonowania jej instytucji centralnych. Nastąpiła zatem (wbrew propagandowym hasłom o pogłębieniu integracji europejskiej) redukcja znaczenia instytucji wspólnotowych na rzecz wzrostu wpływów Berlina i Paryża, a w związku ze słabnięciem pozycji Francji, de facto na rzecz dominacji RFN.

Znaczące ograniczenie roli instytucji wspólnotowych ma bardzo negatywny wpływ na możliwość kształtowania polityki unijnej, choćby sąsiedzkiej, przez państwa członkowskie nie będące mocarstwami. W okresie prezydencji Polski to nie minister Radosław Sikorski przewodniczył Radzie UE w formacie ministrów spraw zagranicznych i nie premier Donald Tusk przewodniczył Radzie Europejskiej, tylko odpowiednio Catherine Ashton i Herman Van Rompuy. Urzędnicy ci, jak wspomniano – bez własnego zaplecza politycznego -  sami nie są w stanie wygenerować poważnej inicjatywy strategicznej czy regionalnej, samym swym istnieniem utrudniają jednak tego typu akcję mniejszym państwom członkowskim, gdyż blokują możliwość użycia przez nie w tym celu instytucji prezydencji. To ma znaczenie nie tylko prestiżowe i ozdobne. Politykę śródziemnomorską UE, tzw. proces barceloński, stworzyła prezydencja hiszpańska w 1995 roku[101]. Wymiar północny UE w roku 1997 wypromowała Finlandia, a rozwinęła w 2000 roku Szwecja[102]. Główne porozumienia na kierunku wschodnim, rosyjskim, były przyjmowane podczas prezydencji niemieckiej w roku 1994 i powtórnie w 1999[103]. To nie jest przypadek, że Finowie wypromowali kierunek północny, Hiszpanie – śródziemnomorski, a Niemcy – wschodni, za prezydencji francuskiej zaś powstała Unia na rzecz regionu Morza Śródziemnego[104]. Ostatnią prezydencją sprawowaną w myśl zasad przedlizbońskich było przewodnictwo Szwecji w UE w drugiej połowie 2009 r. Był to okres gorącej debaty na temat Strategii „Europa 2020”, mającej być modyfikacją Strategii lizbońskiej, przyjętej na lata 2000-2010[105]. Także wówczas uwidoczniła się jasno rola interesów narodowych państw członkowskich UE, forsujących własne koncepcje nowych wytycznych strategii unijnej na kolejne dziesięciolecie. Szwecja zdołała na tym procesie odcisnąć wyraźne piętno własnych priorytetów narodowych w obszarze ekologii, energetyki, stosunków zewnętrznych i kapitału ludzkiego[106]. Umiejętne umotywowanie interesów narodowych interesami Wspólnoty (które przecież nie zawsze muszą być sprzeczne), z czego słyną Skandynawowie, ale także np. Hiszpanie[107] i czego nieskutecznie próbowali Polacy w obronie systemu nicejskiego, a potem pierwiastkowego[108], jest oczywiście istotną umiejętnością dyplomatyczną. Nie powinno jednak utrudniać nam odróżniania celu (realizacja interesu narodowego) od instrumentu (retoryki zastosowanej dla jego przeforsowania). Podobną grę obserwujemy także na poziomie mocarstw, choćby w kwestiach polityki klimatyczno-energtetycznej, w ramach której interesy narodowych branż energetycznych Niemiec (gazownictwo), Francji (energetyka jądrowa) i Włoch (odnawialne źródła energii i energetyka jądrowa) rozstrzygają o forsowaniu przez wymienione kraje na forum UE regulacji tłumiących konkurencyjność energetyki węglowej (Polska), której ograniczenie otwiera dla „starych” państw Unii nowe rynki zbytu nadwyżek własnej produkcji energetycznej i możliwość eksportu własnej „czystej” technologii jej wytwarzania[109]. Przykłady te pokazują znaczenie prezydencji w dawnym systemie. Jego zmiana spowodowała podniesienie pozycji politycznej mocarstw jako podmiotów rozstrzygających o polityce unijnej i redukcję zdolności inicjowania nowych projektów unijnych przez mniejsze kraje. Występowanie z nimi w warunkach nowych – ograniczonych kompetencji prezydencji, stało się znacznie trudniejsze lub niemożliwe. Jest symptomatyczne, że po wejściu w życie traktatu lizbońskiego żadna inicjatywa unijna, motywowana interesem mniejszych krajów, już nie powstała.

 

Zasadnicza zmiana układu sił w Unii Europejskiej, która następuje od 2007 r., nie jest jednak wynikiem zmian prawnych ram jej funkcjonowania, lecz skutkiem kryzysu finansów licznych państw strefy euro. To on nasilił postępujący od 1991 r. wzrost roli Niemiec i spadek znaczenia Francji, wywołał zaś narastanie eurosceptycyzmu w wielu krajach członkowskich i zanik w licznych środowiskach społecznej woli kontynuacji procesu integracji. Towarzyszy temu niechęć do Niemiec (szczególnie w państwach dotkniętych kryzysem finansowym), niespotykana wcześniej w tej skali od 1945 r.[110], przenoszenie procesów integracyjnych poza traktatowe struktury UE lub do ciał nieformalnych (Eurogrupa, Rada Zarządzająca/Rada Dyrektorów Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego[111], pakt fiskalny, grupa frankfurcka, organy państwa niemieckiego) oraz teatralizacja procedur wspólnotowych w ciałach traktatowych Unii[112] i procedur demokratycznych w dotkniętych kryzysem państwach peryferyjnych strefy euro[113]. Twórcą nieoficjalnej doktryny ignorowania procedur demokratycznych w państwach obrzeża strefy euro był minister finansów Niemiec Wolfgang Schäuble, który publicznie stwierdził, że Grecja będzie musiała przyjąć narzucony jej przez instytucje UGW plan oszczędnościowy, bez względu na to jaki będzie miała rząd i co powiedzą jej obywatele w referendum[114].  Demokracja dobrze funkcjonuje natomiast w krajach rdzenia Unii Europejskiej - w bogatych krajach strefy euro, które nie są dotknięte kryzysem. Następuje tam normalna weryfikacja wyborcza decyzji elit politycznych, które muszą się liczyć z wyborcami. Różni je to od elit włoskich, greckich, portugalskich czy hiszpańskich, które znajdują się pod tak silną presją centrum unijnego, że poddają się niekiedy politycznej pokusie i korzystają z zapewne jedynie krótkoterminowej, ale realnej zdolności ignorowania woli elektoratu, wobec którego zasłaniają się nakazami unijnej centrali. W Niemczech, Holandii czy Finlandii takiej możliwości nie ma. Establishment polityczny państw peryferyjnych płaci zaś za uleganie presji centrum utratą wyborców i groźbą destabilizacji systemu politycznego przez ruchy typu hiszpańskiego Możemy (Podemos)[115] czy greckiej Partii Komunistycznej[116], względnie nacjonalistycznego Złotego Świtu (Chrisi Awgi)[117]. Czy Francja rozczarowana niespełnianiem przez Françoisa Hollande’a jego populistycznych obietnic wyborczych wkroczy na tę drogę, pokaże przyszłość. Wynik wyborczy radykalnego Frontu Narodowego Marii Le Pen, uzyskany w wyborach do Parlamentu Europejskiego[118], wskazuje, że scenariusza takiego nie można już wykluczyć.

Przyczyną opisanej sytuacji jest, jak wskazano wyżej, kryzys finansów licznej grupy państw strefy euro. Jego korzenie tkwią w samej koncepcji wspólnej waluty, której wprowadzenie w życie zatarło różnice w uwidacznianiu stanów oraz konkurencyjności słabych i silnych gospodarek. W efekcie doprowadziło to do nadmiernego wzrostu siły nabywczej krajów południa, dysponujących silniejszą walutą niż wynikałoby to ze stanu ich gospodarek. Skutkiem tego jest ich zadłużanie się i wzrost bezrobocia przy jednoczesnym wzroście eksportu towarów i usług z państw rdzenia UE, co najwyraźniej możemy obserwować na przykładzie gospodarki niemieckiej[119].

Zaistniała sytuacja powoduje narastającą presję na struktury władzy politycznej w UE, tak traktatowe, jak i pozatraktatowe - formalne i nieformalne. Ostry kurs oszczędnościowy forsowany przez Niemcy jest bowiem trudny politycznie do zaakceptowania przez kraje dotknięte kryzysem. Niemcy są eksporterem wysokoprzetworzonych produktów i myśli technicznej. Sytuacja, w której euro jest przeszacowane w stosunku do dolara czy jena, powoduje zyski dla gospodarki niemieckiej, a straty dla mniej skomplikowanych, jeśli chodzi o strukturę eksportu, słabszych gospodarek państw południowych. Gospodarka niemiecka rośnie, a w państwach południa, mimo oszczędności, nie zostały zahamowane procesy zadłużania i wzrostu bezrobocia. Nie ma oznak ich uzdrawiania, leczone są objawy choroby, a nie jej przyczyny. W tej sytuacji forsowanie kolejnych projektów sanacji finansowej krajów pogrążonych w kryzysie musi spełniać kilka podstawowych warunków:

1.      Odpowiadać interesom ekonomicznym głównych fundatorów wsparcia finansowego dla zadłużonych państw strefy euro – tzn. przede wszystkim interesom Niemiec.

2.      Spełniać warunki politycznej akceptowalności przyjętych rozwiązań przez elektoraty państw rdzenia UE – głównie Niemiec i Francji.

3.      Być możliwym do ujęcia w normy prawne i narzucenia krajom adresatom w kostiumie procesu integracji europejskiej czy to ogólnounijnej (rozwiązania pozostające w ramach acquis communautaire – co jest scenariuszem preferowanym) czy choćby jej „awangardy” – „twardego rdzenia” – „wzmocnionej współpracy” wybranej grupy państw (tzn. rozwiązań poza wspólnotowych – np. paktu fiskalnego – co jest scenariuszem akceptowalnym, ale awaryjnym).

4.      Być możliwym do politycznego przeprowadzenia w stosunku do państw i społeczeństw krajów zadłużonych, zmuszanych do rygorystycznej polityki oszczędności budżetowych – tzn. nie prowokować w nich rewolucji.

Trzy pierwsze warunki maja charakter fundamentalny. Ich niespełnienie wiedzie do klęski projektu – tzn. do jego natychmiastowego odrzucenia. Stąd potrzeba ich zaspokojenia skutkuje wytwarzaniem pozatraktatowych i nieformalnych ośrodków władzy politycznej w UE, a raczej de facto poza nią (tzn. poza jej traktatową struktura instytucjonalną), byleby tylko ośrodki takie były zdolne do podejmowania i forsowania oczekiwanych decyzji. Warunek czwarty jak dotąd jest lekceważony. Czasowo jest to politycznie wykonalne, ale prowadzi do narastającej groźby załamania się całego projektu integracyjnego wskutek buntu marginalizowanych społeczeństw państw peryferyjnych, usuniętych poza obszar demokratycznie mandatowanych i weryfikowanych decyzji.

 

Pozatraktatowe i nieformalne centra decyzyjne

 

Doświadczenie fiaska procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego UE spowodowało ucieczkę elit unijnych od powiązań procesu decyzyjnego z demokratycznymi procesami wyborczymi i od ratyfikowania kolejnych projektów pogłębienia integracji europejskiej w drodze decyzji wyborców, innymi słowy ucieczkę od demokracji. Zjawisko to szczególnie nasiliło się w okresie kryzysu finansów strefy euro[120]. Doprowadziło to do wyłonienia się szeregu mniej czy bardziej formalnych ośrodków woli politycznej – gremiów, w ramach których podejmowano decyzje ważące na dalszych losach Unii Europejskiej i/lub jej krajów członkowskich. Część z owych centrów została publicznie uznana inne nie, ale ich cechą wspólną jest brak umocowania traktatowego w ramach konstrukcji prawnej Unii Europejskiej. Nie jest to wprawdzie zjawisko nowe – przez długi czas tego typu ciałem była wszak również Rada Europejska, pozostająca poza konstrukcją prawną Wspólnot, a działająca jedynie na zasadzie uzgodnionego obyczaju politycznego[121]. Nigdy nie przyjmowało ono jednak takich rozmiarów, nie było tak różnorodne i nie groziło teatralizacją formalnych struktur decyzyjnych UE. Zjawisko to jest tym groźniejsze, że poza międzyrządową eurogrupą, pozostałe z owych ciał nie mają nawet takiego jak ona – tzn. pośredniego mandatu demokratycznego.

E u r o g r u p a

Eurogrupa jest nieformalnym spotkaniem ministrów finansów państw członkowskich UE, które należą do strefy euro. Zwykle każdemu ministrowi towarzyszy w charakterze pomocnika jeden urzędnik z jego ministerstwa. Spotkania te nie mają ustalonego rytmu, lecz odbywają się „w miarę potrzeby”. Zapraszany jest też na nie przedstawiciel Komisji Europejskiej – odpowiedni komisarz i Europejskiego Banku Centralnego – zwykle jego prezes. Na czele Eurogrupy stoi przewodniczący wybierany zwykłą większością głosów na dwu i pół letnią kadencję przez wchodzących w jej skład ministrów. Eurogrupa jest zatem de facto „odchudzonym” ECOFIN-em (tzn. Radą UE w składzie ministrów finansów państw członkowskich) pozbawionym ministrów z państw spoza strefy euro. Jej spotkania odbywają się zwykle w przeddzień spotkań ECOFIN-u, a zapadłe na nich ustalenia forsowane są potem w skoordynowany sposób przez jej państwa członkowskie na forum Rady UE, gdzie pozostałe kraje, pozbawione możliwości podobnego typu wcześniejszej koordynacji swych stanowisk, mają niewielkie szanse skutecznego przeciwstawienia się projektom wypracowanym w ramach Eurogrupy. Powoduje to daleko posuniętą rytualizację posiedzeń samego ECOFIN-u, który traci w ten sposób charakter głównego ośrodka decyzyjnego w zakresie gospodarki i finansów UE, formalnie mu traktatowo przypisany, na rzecz nieformalnej, choć od czasu wejścia w życie traktatu z Lizbony, umocowanej traktatowo Eurogrupy. Eurogrupa ma także istotny wymiar międzynarodowy. Jej przedstawiciele biorą bowiem udział w posiedzeniach państw OECD i G7[122].

R a d a  Z a r z ą d z a j ą c a (Board of Gouvernors) Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS)[123] z siedzibą w Luksemburgu, jest organem zwierzchnim tej organizacji międzyrządowej ulokowanej poza ramami instytucjonalnymi Unii Europejskiej. Zasiadają w niej ministrowie finansów państw strefy euro – mający głos stanowiący, a w charakterze obserwatorów w jej obradach mogą uczestniczyć także komisarz Komisji Europejskiej ds. gospodarczych i walutowych, Prezes Europejskiego Banku Centralnego (EBC) i przewodniczący Eurogrupy (ten ostatni ma głos stanowiący jeśli jest jednocześnie przewodniczącym Rady Gubernatorów lub jednym z nich, co dotąd było regułą,). Ciało to decyduje o ewentualnym przyznaniu pomocy finansowej potrzebującemu jej państwu członkowskiemu UGW. Na czele Rady stoi obecny przewodniczący Eurogrupy Jeroen Dijsselbloem, będący też ministrem finansów Holandii[124]. (Warto przy tym zauważyć, iż wybór młodego i niedoświadczonego Holendra na tak wysokie stanowisko nie bez racji tłumaczony jest niemieckim dążeniem do równoważenia Mario Draghiego – dyrektora EBC – Włocha, z racji swej narodowości odbieranego w Niemczech jako zbyt mało rygorystycznie nastawiony do kwestii dławienia inflacji południowiec[125]. Konieczność prowadzenia twardej polityki antyinflacyjnej jest zaś „kodem genetycznym” niemieckiej polityki gospodarczej, a to z uwagi na presję wyborczą, wynikającą z pamięci Niemców o hiperinflacji lat 1920-tych[126]. Przykład ten jest ważnym przyczynkiem do naszego tytułowego tematu, ukazuje bowiem motywy, także psychospołeczne, ważkich decyzji kształtujących personalny wymiar władz politycznych UE i rolę w nich Niemiec jako jej nieformalnego hegemona.

Rada Zarządzająca zasadniczo decyduje jednomyślnie. Porozumienie o EMS zawiera jednak klauzulę dotyczącą sytuacji krytycznych, w których wolno zastosować procedurę nadzwyczajną. W oparciu o nią Rada może podejmować decyzje kwalifikowaną większością 85% głosów ważonych. Waga głosu danego państwa jest natomiast proporcjonalna do jego udziału w kapitale EMS. System ten naturalnie uprzywilejowuje największych udziałowców – Niemcy, Francję i Włochy, gdyż każde z tych państw dysponuje siłą głosu pozwalającą na blokowanie niekorzystnych dla niego decyzji[127]. W stosownych proporcjach, liczyć się będą (przynajmniej jako potencjalni koalicjanci) mniejsze lecz bogate państwa UGW (Austria, Belgia, Finlandia, Holandia i Luksemburg). Poza leżącą na północno-wschodnich kresach UE Finlandią, pozostałe kraje stanowią bazę terytorialną spójnego gospodarczo obszaru „małej Europy” – „Europy Karola Wielkiego”. Peryferyjne i zadłużone kraje południa (poza Włochami) będą miały niewiele do powiedzenia, a państwa spoza strefy euro w ogóle nie są obecne w całym systemie, który, przypomnijmy to raz jeszcze, nie ma wspólnotowego charakteru unijnego, lecz międzyrządowy i funkcjonuje poza instytucjami UE.

Bieżące zarządzanie EMS spoczywa w rękach dyrektora zarządzającego, będącego równocześnie przewodniczącym R a d y  D y r e k t o r ó w  EMS (Board of Directors). Funkcję tę od początku jej istnienia – tzn. od października 2012 r. w ramach pięcioletniej kadencji pełni Niemiec - Klaus Regling. Rada Dyrektorów złożona jest z dyrektorów i ich zastępców - obu powoływanych przez poszczególnych członków Rady Zarządzającej – ministrów finansów państw strefy euro. Prawo do powołania po jednym dyrektorze i po jednym jego zastępcy mają także wspomniani zasiadający w Radzie Zarządzającej komisarz KE i prezes EBC. Rada Dyrektorów decyduje zwykle na zasadzie większości kwalifikowanej, z wyjątkiem wypadków określonych traktatem o EMS[128].

G r u p a  f r a n k f u r c k a – nieformalne gremium, w którego skład w chwili jego powstania weszli: kanclerz RFN Angela Merkel, prezydent Francji Nicolas Sarkozy, szef Eurogrupy Jean-Claude Juncker, prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi, Przewodniczący Rady Europejskiej Herman van Rompuy, szefowa MFW Christine Lagarde, przewodniczący Komisji Europejskiej José Manuel Barroso i komisarz UE ds. gospodarczych i walutowych Olli Rehn. Ciału temu przypisuje się walny udział w usuwaniu premierów niepodległych państw – Jeorjosa Papandréu i Silvio Berlusconiego[129]. Nie słychać szerzej o działalności publicznej tego gremium po 2011 r., ale wówczas miała ona charakter interwencji kryzysowej, nie jest więc wykluczone, że  i w przyszłości, gdyby sytuacja w UGW stała się równie dramatyczna ciało to byłoby aktywowane. Trudno zgadnąć, zważywszy na jego nieformalny charakter, czy obradowałoby w tym samym składzie o ile nie osobowym (z uwagi na zmiany personalne na szczytach władzy we Francji, w Radzie Europejskiej, Komisji Europejskiej, czy w Eurogrupie) to przynajmniej co do funkcji i stanowisk jego członków.

 

Krach niemiecko-francuskiego zbalansowanego partnerstwa

 

Istotą natury politycznej całej konstrukcji Wspólnot Europejskich, aż do lat 1985-1991 (tzn. okresu Gorbaczowowskiej pierestrojki) było utrzymujące się zagrożenie sowieckie, determinujące amerykańską dominację w dziedzinie bezpieczeństwa, a tym samym, od czasu załamania się koncepcji EWO (1954)[130], brak poważniejszych ambicji jego autonomizacji w wymiarze europejskim.

Niemcy wraz z Francją były od początku integracji europejskiej słusznie określane mianem jej motoru. Cechą konstytutywną owego procesu była przy tym względna równowaga francusko-niemiecka ze wskazaniem na Francję (kraj odmiennie niż Niemcy -nieposiadający garbu odpowiedzialności za II wojnę światową, mocarstwo jądrowe, stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ). Równowaga ta zburzona została wskutek zjednoczenia Niemiec w 1990 r. Odtąd przewaga gospodarcza i demograficzna, a w ślad za nimi i polityczna RFN nad Francją stała się bezapelacyjna. Pierwszy przejaw jej narastania miał miejsce w 23 grudnia 1991, kiedy Niemcy wyszły przed szereg, uznając samodzielnie - wbrew ustaleniom wspólnotowym Chorwację i Słowenię[131]. W 1994 r. zakamuflowanym, ale niedwuznacznym szantażem wymusiły też zgodę Francji na rozszerzenie UE na kraje Europy Środkowej[132]. Na rzecz wzrostu pozycji politycznej Berlina i spadku znaczenia Paryża działa także upływ czasu od zakończenia II wojny światowej. Pamięć odmiennej początkowej pozycji polityczno-moralnej obu państw, tak istotnej u zarania procesu integracji, kiedy to obciążone zbrodniami nazizmu Niemcy potrzebowały od Francji „świadectwa moralności” i godziły się na jej polityczny prymat w zamian za uznanie własnej „normalności” i suwerenności[133], stała się odległym wspomnieniem, nie wpływającym na bieżący ranking prestiżu i potęgi unijnych mocarstw. Jednocześnie o ile republika bońska – tzn. „stara” RFN - była ostoją antlantyzmu, a współpraca z USA, mimo rozmaitych zawirowań, wynikających z ugodowości jej zimnowojennej Ostpolitik i pacyfizmu społeczeństwa[134], była fundamentem jej polityki zagranicznej, o tyle republika berlińska (RFN po zjednoczeniu Niemiec), niezagrożona przez Moskwę, nie widzi powodu, by akceptować dominację Waszyngtonu w Europie.

            Rozszerzenie UE na wschód w latach 2004-2007 i 2013 dodatkowo zachwiało tradycyjną równowagą całej konstrukcji. Do UE weszły państwa mające w chwili akcesji zdecydowanie proamerykańską orientację polityczną, której alternatywą było – jak wykazał to przykład Polski po 2007 r.[135], wejście w orbitę wpływów niemieckich. Żaden z tych wariantów rozwoju sytuacji nie mógł budzić entuzjazmu w Paryżu. W latach 2003-2007 tandem niemiecko-francuski okazał się nieskuteczny w roli przywódcy Unii Europejskiej, poddanej z jednej strony ciśnieniu amerykańskiej wojny z terroryzmem, z drugiej zaś środkowoeuropejskiego dążenia do drugiej fali poszerzenia NATO na wschód, którego dokonanie zależało przede wszystkim od Waszyngtonu. Nieskuteczność Berlina i Paryża w roli liderów europejskości skutkowała dywagacjami na temat formuły poszerzenia nieformalnego „dyrektoriatu” europejskiego[136] zakończonymi dopiero wskutek kryzysu strefy euro, marginalizującego Włochy i Hiszpanię oraz skutkującego narastającym dystansowaniem się Wielkiej Brytanii od pomysłów pogłębiania integracji europejskiej. Dyrektoriat wzmacniający tandem niemiecko-francuski nie powstał zatem i nie powstanie z powodu braku chętnych (Wielka Brytania) i zdolnych (Włochy, Hiszpania, Polska) do sprawowania unijnego przywództwa. Sam tandem zaś, pozbawiony wewnętrznej równowagi, coraz bardziej przesuwającej się na korzyść Niemiec, także nie przetrwał w dawnej formie.

            Okres po 2011 r. do wcześniejszych zmian dorzucił załamanie się polityki unijnej wobec państw południowych i wschodnich wybrzeży Morza Śródziemnego (rewolucje arabskie[137]). Latem 2013 r. rozpoczął się kryzys w stosunkach Brukseli z Moskwą, który w marcu 2014 r. (rosyjska inwazja na Krym[138]) doprowadził do spektakularnej klęski unijnej polityki partnerstwa z Rosją, ujętej w ramy traktatowe w latach 1994-1998[139], a pogłębionej i promowanej instytucjonalnie od 1999 r. przez Niemcy Francję i Włochy[140].

            Na zmiany natury geopolitycznej nałożył się kryzys strefy euro i wynikająca zeń dominacja głównego stabilizatora finansowego tej konstrukcji – czyli Niemiec. Ilustracją tego procesu jest zarówno rola Bundestagu i Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN w Karlsruhe w zatwierdzeniu tak traktatu lizbońskiego[141] jak i paktu fiskalnego[142] oraz oddziaływanie kalendarza wyborczego Niemiec na tempo wdrażania reform systemu nadzoru bankowego w strefie eurolandu[143].

Kryzys w strefie euro przyspieszył zmiany w systemie podejmowania decyzji w UE a także podważył fundamenty demokracji w krajach najsilniej nim dotkniętych. Centrum UE z Niemcami na czele podjęło działania zmierzające do usunięcia kwestii kształtu budżetów narodowych spod kontroli parlamentów, czyli reprezentantów wyborców – obywateli państw członkowskich i powierzenia jej wyspecjalizowanym instytucjom unijnym, pozbawionym demokratycznego mandatu. 18 października 2012 r. kanclerz Angela Merkel, omawiając na forum Bundestagu główne założenia proponowanej przez nią polityki stabilizacji strefy euro, zaproponowała poszerzenie kompetencji komisarza UE ds. gospodarczych i walutowych, o możliwość ingerencji w budżety narodowe, aż po prawo ich wetowania włącznie[144]! Na szczebel unijny miałyby być przeniesione decyzje dotyczące wytycznych dla rządów narodowych w zakresie: poziomu zadłużenia, wieku emerytalnego, deregulacji rynku pracy, systemu świadczeń społecznych i opieki zdrowotnej, płac w sektorze publicznym, udziału płac w PKB, podatków od przedsiębiorstw itd[145]. Od końca 2013 r. nadzorem unijnym objęty został także system bankowy w strefie euro[146].

            Unia Europejska cierpi zatem na brak instytucji politycznych mogących skutecznie rozstrzygać spory wynikające ze sprzeczności interesów narodowych między różnymi grupami jej obywateli w zakresie redystrybucji podatków. Zakulisowe, poufne działania dyplomatyczne, prowadzone na tym polu pod presją kryzysu finansów, może i mają krótko lub średniookresowy sens ekonomiczny, wzbudzają jednak uzasadnione podejrzenia opinii publicznej w państwach peryferyjnych o dominację silnych nad słabymi, a z drugiej strony rodzą wśród obywateli państw–donatorów poczucie utrzymywania „leniwych południowców” – tzn. obywateli państw dotkniętych kryzysem. Zamiast stabilizować sytuację, grozi zatem jej dalszym zaostrzeniem[147].

Oszczędzanie w bankach jest dobrowolną, w swej istocie niepolityczną, decyzją poszczególnych ludzi. Ingerencja UE w ów system ma naturalnie znaczenie polityczne, ale nie dotyka bezpośrednio kwestii praw obywatelskich. Płacenie podatków natomiast jest jednym z obowiązków obywatelskich. Ich wysokość, system naliczania i egzekwowanie należą do samej natury polityczności państwa. Jeśli zatem o budżetach poszczególnych państw nie będą w ostatecznym rozrachunku decydować obywatele-wyborcy poprzez swoje parlamenty, tylko urzędnicy w Europejskim Banku Centralnym, jeśli zlekceważona zostanie zasada no taxation without reporesentation, to dojdzie do złamania podstaw demokracji. To nie grozi państwom centralnym UE - czyli głównie Niemcom, ale także innym krajom o silnych tradycjach demokratycznych - przede wszystkim Holandii, Skandynawii i Wielkiej Brytanii. Pozostałe państwa – szczególnie peryferyjne, o słabej, nieskonsolidowanej demokracji, znajdą się jednak na drodze do destabilizacji. Kwestie palące – powszechnie dotykające obywateli, a do takich należą podatki i dystrybucja finansów publicznych, jeśli nie są rozstrzygane w myśl procedur demokratycznych w parlamentach, są rozstrzygane na ulicach. Ucieczka od demokracji, grozi rewolucją. Obserwowany w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego wzrost znaczenia partii skrajnych jest pierwszym ostrzeżeniem. Stoimy przed groźbą zbiurokratyzowanego, centralistycznego państwa z silnymi elitami, które zarządzają ludem, traktowanym jako niekompetentny do wypowiadania się na tematy państwowe. Sytuacja ta powoduje silną pokusę traktowania państw peryferyjnych jako gorszych, mniej cywilizowanych „Piętaszków”[148] i tym samym pogłębia znaczenie nieformalnych centrów decyzyjnych w UE z akcentem na wzrost znaczenia Niemiec, erozję polityczności oficjalnych instytucji unijnych i już istniejącą tendencję do teatralizacji systemu traktatowego UE.

Rozważana od 2008 r. w Polsce, głównie na użytek wewnętrzny[149], a także wykorzystywana przez przewodniczącego Komisji Europejskiej do gry propagandowej wobec polskiej opinii publicznej[150], koncepcja dyrektoriatu europejskiego, złożonego z Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch, Hiszpanii i Polski – sześciu największych państw UE, dysponujących wspólnie potencjałem umożliwiającym stabilizowanie całości konstrukcji, uległa dezaktualizacji. Pomysł ten, funkcjonujący we wspomnianym wymiarze nieoficjalnie, formalnie podjęty został przez szefa włoskiej dyplomacji Franco Frattiniego we wrześniu 2009 r. w wywiadzie dla dziennika „Il Sole-24 Ore”, w którym minister spraw zagranicznych Italii zaproponował koncepcję dyrektoriatu europejskiej „6” z udziałem Polski i Hiszpanii[151]. Do idei tej Frattini powrócił w rozmowie opublikowanej na łamach „Financial Times” w początkach listopada 2010 r. W myśl jego koncepcji formuła unijnego G6 miałaby ograniczać skalę dominacji Niemiec i Francji w procesie decyzyjnym UE, słusznie oskarżanych przez Włochy o koordynowanie swych stanowisk przed szczytami UE i narzucanie ich potem pozostałym państwom[152]. W zaistniałej sytuacji poparcie inicjatywy włoskiej byłoby otwartym krokiem antyniemieckim. Polska, mimo wspomnianych wcześniejszych aspiracji w tym zakresie, zgłaszanych przez ministra Radosława Sikorskiego, zdystansowała się więc od koncepcji „wielkiej szóstki”[153]. Skądinąd była to postawa słuszna, gdyż system „dyrektoriatu” unijnego wiódłby do izolacji Rzeczypospolitej od mniejszych partnerów z regionu i skazywał ją na klientelizację wobec tych państw, od których woli zależałoby przyznanie Polsce miejsca w owym gronie i utrzymanie go w nim, a zatem od Niemiec. Zadeklarowany przez szefa polskiej dyplomacji dystans wobec propozycji włoskiej nie był jednak stałą pozycją ministra Sikorskiego w tej sprawie. Na potrzeby wewnętrzne często wracał on potem do wizji Polski jako jednego z mocarstw ścisłego kierownictwa UE[154].

Kryzys finansów strefy euro, objąwszy Włochy i Hiszpanię i coraz silniej grożący Francji, uczynił pomysł unijnego G6 zupełnie nierealnym. Zdystansowanie się Wielkiej Brytanii od pogłębionej integracji fiskalnej i perspektywa dalszego rozluźniania więzi wspólnotowych przez Londyn[155], przekreśla ją ostatecznie. Faktycznie zatem mamy do czynienia z próbą budowy hegemoni niemieckiej w UE. Cel taki wcale nie musiał być od dawna założonym i z premedytacją przeprowadzanym planem. Jest on raczej wynikiem sytuacji bieżącej. Trudno oczekiwać, by główny donator nie był politycznie uprzywilejowany z racji czynionych przez siebie nakładów na utrzymanie całego systemu. Niemcy, jako kraj najsilniejszy gospodarczo, są obarczone odpowiedzialnością za finansową stabilizację eurolandu. Sytuacja ta jednak, nawet jeśli pierwotnie nie planowana, oddziałuje na mentalność niemieckiej klasy politycznej, poziom jej ambicji, a niekiedy – jak wskazuje przypadek Schäublego – także arogancji. RFN nie ma przy tym potencjału, by długotrwale samotnie, skutecznie stabilizować finanse eurolandu. Powoduje to narastające zagrożenie rozchwianiem systemu unijnego. Jego stabilność zależy bowiem od dwóch czynników – zdolności niemieckiej klasy politycznej (i w stosownych proporcjach także austriackiej, fińskiej, holenderskiej itd.) do uzyskiwania zgody niemieckich (etc.) wyborców na kontynuowanie polityki podtrzymywania systemu euro na koszt niemieckich (etc.) podatników oraz skali, skuteczności i tempa narastania sprzeciwu społeczeństw państw peryferyjnych wobec rytualizacji funkcjonujących w ich systemach politycznych procedur demokratycznych, pozbawianych realnego znaczenia jako mechanizmy podejmowania decyzji. Osiągnięcie lub nie masy krytycznej destabilizacji systemu zależy od ewolucji sytuacji we Francji. Premier Włoch Matteo Renzi, nie bez racji przekonuje, iż lepsze jest złamanie dziś przez Francję dyscypliny budżetowej niż jutro V Republika pod rządami Marine Le Pen[156]. Wtóruje mu od dawna były szef Komisji Europejskiej Romano Prodi, nawołujący do antyniemieckiej solidarności „bloku łacińskiego” (Francja, Włochy, Hiszpania)[157]. Jest rzeczą naturalną, iż na czele niezadowolonych – żądających poluzowania dyscypliny budżetowej, stanęła Francja[158]. To najsilniejsze państwo wśród tych, których gospodarki zagrożone są kryzysem finansowym, głęboką recesją i idącym w ślad za nimi bezrobociem. Pozycja Paryża w sporze o politykę UE wobec kryzysu finansów strefy euro – będąca odwrotnością recept proponowanych przez Berlin, oznacza jednak zatarcie się dotychczasowego niemiecko-francuskiego „motoru integracji europejskiej”, jeśli nie jego ostateczny rozpad. Unia, będąca dotąd „dobrym wujkiem”, kojarzonym z hojnymi dotacjami, stała się „surową księgową” z twarzą Angeli Merkel, domagającą się oszczędności. Zgoda mniejszych państw na dominację mocarstw, która poprzednio była kupowana za realne korzyści gospodarcze, obecnie jest przedmiotem próby wymuszenia, co rodzi kontrakcję. Nie tylko Francja (tworząc wspomniany „blok łaciński”), ale także Wielka Brytania, podjęła skuteczne kroki, mające na celu budowę wewnątrz UE własnego obozu politycznego w oparciu o współpracę brytyjsko-nordycko-bałtycką (Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Finlandia, Estonia, Litwa, Łotwa oraz pozaunijne Norwegia i Islandia[159]). Ma on tym większe znaczenie, iż grupuje kilka (Finlandię, Estonię, Łotwę) państw strefy euro, nie dotkniętych kryzysem finansów. Ich potencjał jest wprawdzie niewielki i nie waży na stabilności strefy, polityczne znaczenie poszukiwania przez te państwa alternatywy dla hegemonii niemieckiej nie może być jednak niedostrzeżone. Odejście Francji z grupy „mocarstw centralnych” – stabilizatorów systemu, wśród których pozostawała jeszcze w czasach tandemu „Merkozy” i podział UE na bloki – niemiecki (centralny z RFN, Austrią, Beneluksem i Polską), francuski (łaciński) i brytyjski (nordycko-bałtycki) jest złym prognostykiem. System będzie się najprawdopodobniej dalej destabilizował.

 

Wnioski

 

Usiłując zdefiniować władzę polityczną w Unii Europejskiej musimy przede wszystkim wskazać na naturę jej polityczności. Jest zaś ona dwojaka – dyplomatyczna i wyborcza. Polityczność dyplomatyczna wynika z centralnej roli instytucji międzyrządowych jako ośrodków wypracowywania decyzji w UE, co dokonuje się w procesie negocjacji (zarówno w instytucjach traktatowych UE, jak i w gremiach nieformalnych, powoływanych przez jej państwa członkowskie), a zatem na drodze kontaktów dyplomatycznych między przedstawicielami rządów[160]. Polityczność wyborcza wynika zaś z faktu, że podmioty negocjujące – rządy (a także grupy posłów w Parlamencie Europejskim) – odpowiadają politycznie przed swoimi wyborcami. Wybory zaś mają charakter narodowy, a nie europejski i to na obu poziomach zarówno krajowym, jak i unijnym. Fakt, iż wybory do PE odbywają się we wszystkich państwach członkowskich nie zmienia tej konstatacji, gdyż w swej istocie, (mimo uprawnień wyborczych nadanych rezydentom – obywatelom innych państw członkowskich), mają one charakter narodowy, a nie unijny. Uczestniczą w nich parte narodowe, a nie europejskie. Ich kandydaci prezentują programy narodowe, adresowane do elektoratów własnych państw, a nie europejskie, adresowane do wszystkich obywateli UE. Aktywność eurodeputowanych jest przy tym słabo relacjonowana w mediach krajowych, nie ma zaś mediów na poziomie ogólnounijnym, a zatem istnieje niska presja wyborcza na realizację obietnic składanych przez nich w kampanii[161]. Parlament Europejski jest więc miejscem gdzie polityczność wyborcza łączy się z politycznością korporacyjną – tzn. obroną podmiotowości PE i interesów partii „wielkiej koalicji” w kontaktach z innymi podmiotami (Radą UE, Komisją i eurosceptykami). „Pragmatyczna partyjność” narodowych grup politycznych,  wchodzących w skład frakcji w PE, ma swe źródła w polityczności wyborczej, jest zatem instrumentem realizacji interesów narodowych, górujących nad dyscypliną frakcyjną, czyli wspólnotową. Media, zaś owa czwarta władza, bez której demokracja nie może funkcjonować, także nie działają w skali całej UE, lecz jedynie na szczeblu narodowym i jedynie na tym szczeblu są w stanie wytworzyć aktywną politycznie opinię publiczną. Polityczność wyborcza władzy w UE oparta jest zatem na grze sił (rządów i polityków) motywowanych interesami narodowymi i wewnątrzpaństwowymi, a nie ogólnoeuropejskimi procesami politycznymi. Sytuacja ta uprzywilejowuje międzyrządowy charakter procesów decyzyjnych w UE, to bowiem w tej płaszczyźnie chronione są interesy narodowe państw członkowskich, z których realizacji wyborcy rozliczają polityków. Skuteczność obrony interesów narodowych jest naturalnie tym wyższa, im silniejsze jest dane państwo. O sile mocarstw formalnie decydują zaś przypisane im traktatowo głosy w Radzie UE praktycznie natomiast - potencjały gospodarcze i administracyjne pozostające w ich dyspozycji. Nie jest to jednak jedyne źródło ich dominacji. Siła największych państw UE wynika także z posiadanego przez nie wspomnianego tzw. kapitału sieciowego w instytucjach europejskich – skali ich nasycenia urzędnikami pochodzącymi z danego kraju, kwalifikacjami i doświadczeniem ich negocjatorów, zdolnością do monitorowania większej niż małe państwa obszarów aktywności instytucji unijnych itd. Operatywność owego zasobu w służbie interesów narodowych państw członkowskich ograniczana jest jednak zjawiskiem proeuropejskiej socjalizacji dyplomatów i urzędników pracujących na stałe w instytucjach i organach unijnych lub przy nich akredytowanych. Nasiąkają oni z biegiem lat uniocentryczną wizją świata i jego problemów, co skutkuje rosnącą z czasem autonomizacją ich poglądów w stosunku do stanowisk zajmowanych przez ich rządy i państwa. Badania wykazały jednak, iż zjawisko to znacznie silniej dotyczy państw małych niż mocarstw. Przedstawiciele dużych krajów UE utrzymują zwykle intensywny kontakt ze swymi stolicami i otrzymują od swych ministerstw dużo więcej szczegółowych instrukcji, zwłaszcza w sprawach o dużej wadze politycznej, niż reprezentanci mniejszych państw. Socjalizacja brukselska pogłębia więc, a nie pomniejsza, przewagę mocarstw unijnych nad pozostałymi państwami członkowskimi[162]. Państwa narodowe bronią się przed zjawiskiem owej socjalizacji rotacyjnością funkcji urzędniczych. Nie dotyczy to jednak samej administracji wspólnotowej, tam gdzie rekrutacja do niej nie wynika z nominacji pozostających w gestii państw członkowskich. Rotacja ma też swoją cenę – jest nią utrata doświadczenia nabytego przez urzędników w długoletniej służbie czy pracy w instytucjach unijnych, a zatem zmniejszenie kapitału sieciowego, pozostającego w dyspozycji danego państwa.

Wielowymiarowa dominacja mocarstw w ośrodkach władzy politycznej UE nie jest nowym problemem. W okresie przed kryzysem finansów strefy euro i przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego, mniejsze państwa usiłowały równoważyć niedostatki swego potencjału politycznego sojuszem z instytucjami wspólnotowymi. Moc polityczna tychże instytucji nigdy nie była zbyt wielka. Nawet najważniejsza z nich – Komisja Europejska - mająca charakter technokratyczny i oficjalnie deklarująca apolityczność, ma znikomy wpływ na strategiczne decyzje UE, a nawet (mimo posiadania de facto monopolu inicjatywy ustawodawczej) na jej legislację[163]. Regulacje lizbońskie, jak wykazano w analizie, dodatkowo ją osłabiły, a kryzys finansów wzmocnił pozycję mocarstwa – donatora – czyli Niemiec, nadając instytucjom UE charakter albo „pasa transmisyjnego” woli politycznej państwa – hegemona (jak we wspomnianym wypadku budżetu Irlandii), albo teatru politycznego pozbawionego realnego znaczenia. W tych warunkach pomysł sojuszu państw mniejszych z instytucjami wspólnotowymi zaczął tracić oparcie w istniejących realiach. Pogłębia to podziały wewnątrzunijne i sprzyja tworzeniu się bloków z państwem protektorem (liderem) jako osłoną przed hegemonią niemiecką (blok łaciński i blok brytyjsko-nordycko-bałtycki).

Kryzys finansów licznych państw strefy euro nasilił walkę dyplomatyczną o interesy narodowe w strukturach międzyrządowych UE. Wynika to z faktu, iż rosnąca ilość decyzji podejmowanych na najwyższym szczeblu unijnym oddziałuje na sytuację gospodarczą i społeczną w państwach członkowskich. Fakt ten powoduje naturalne zainteresowanie obywateli, w konsekwencji ich presję wyborczą na negocjujących decyzje polityków – reprezentantów państw członkowskich w Radzie UE i Radzie Europejskiej, a tym samym słabnięcie ich gotowości do ugody i kompromisu. Podstawą odnowienia mandatu negocjujących jest bowiem decyzja ich wyborców narodowych, rozliczających swych reprezentantów z obrony takichże interesów, a nie ze skuteczności forsowania interesów ogólnounijnych. Skutkiem tak rozumianego podwójnego (dyplomatycznego i wyborczego) upolitycznienia procesu decyzyjnego w UE jest dostosowywanie agendy europejskiej – przede wszystkim działań antykryzysowych – do oczekiwań obywateli wyborców – oczywiście w różnej skali w różnych krajach – w pełni w państwach rdzenia UE i krajach o silnych tradycjach demokratycznych – państwach „republikańskich”, słabiej lub wcale w krajach peryferyjnych, skazywanych na coraz twardszy dyktat donatorów pomocy finansowej. O ile proces decyzyjny w UE, w okresie sprzed kryzysu finansów w strefie euro, miał oczywiście silny komponent oparty na wskazanych tu regułach, o tyle w warunkach destabilizacji gospodarczej stał się on dominujący, a przyciągając uwagę wyborców, spolaryzował scenę polityczną w licznych państwach członkowskich, dzieląc ją wyraziściej niż uprzednio na zwolenników i przeciwników integracji europejskiej i poprzez mobilizację elektoratów eurosceptycznych, doprowadził do przekroczenia przez ich reprezentacje polityczne skali niszowości.

 

Władza polityczna w Unii Europejskiej jest przede wszystkim nieskonsolidowana, niesprawna  i pozbawiona spójności tak horyzontalnej, jak i wertykalnej. Cierpi także na daleko posunięty deficyt demokracji.

Niespójność horyzontalna wynika z rozbieżności między rozmaitymi politykami tworzonymi przez poszczególne instytucje i organy Unii i w ramach jej aparatu decyzyjnego i administracyjnego. Na powstawanie tego typu rozbieżności szczególny wpływ miała trójfilarowość UE. Jej formalne zniesienie nie zlikwidowało jednak faktycznej rozbieżności  celów politycznych deklarowanych przez Unie w poszczególnych obszarach merytorycznych jej polityk. Przykładem może być Partnerstwo wschodnie (projekt pierwotnie z zakresu II filaru)[164], którego deklarowanym celem jest przyciąganie krajów wschodniego sąsiedztwa UE do współpracy z nią i zakotwiczenie ich w polu jej oddziaływania politycznego versus należący do byłego III filaru surowy reżim graniczny Schengen z jego systemem wizowym, sprzeczny z propagowaną przez UE w ramach II filaru ideą otwartości na kontakty międzyludzkie. Inny przykład to promowanie demokracji i praw człowieka (dawny II filar) versus polityka handlowa np. wobec Chin czy Rosji (dawny I filar). Niespójność horyzontalna może występować także w łonie tego samego dawnego filaru np. między poszczególnymi politykami rozwijanymi w ramach WPZiB (promocja demokracji i praw człowieka i równoczesna, promowana do połowy 2013 r., budowa strategicznego partnerstwa z Rosją).

Niespójność instytucjonalna wynika z rozbieżności między poszczególnymi traktatowymi, międzyrządowymi ośrodkami formalnymi, wypracowującymi polityki UE – Radą Europejską, Radą UE i ich ciałami pomocniczymi (COREPER I i II) z jednej strony, Komisją Europejską i władzami Europejskiego Banku Centralnego - jako instytucji wspólnotowych (wpływ Parlamentu Europejskiego, jako najmniej istotnego wspólnotowego ośrodka realnych decyzji politycznych w UE, możemy tu pominąć, wzmiankując jedynie formalnie jego istnienie) z drugiej i ciałami traktatowymi, ale nieformalnymi (międzyrządowa Eurogrupa) z trzeciej oraz pozatraktatowymi i nieformalnymi (grupa frankfurcka – nie dająca się zakwalifikować w kategoriach międzyrządowość/wspólnotowość) z czwartej. Niespójność ta może także powstać wewnątrz instytucji, której poszczególne komórki (np. Dyrekcje Generalne w łonie Komisji Europejskiej) pracują na rzecz osiągnięcia innych celów i z innym mandatem oraz na podstawie odmiennych zasad politycznych (np. DG ds. Handlu, będąca ostoją protekcjonizmu rynku wewnętrznego Wspólnot Europejskich versus DG ds. Rozwoju i Stosunków z Państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku, dla których dostęp do rynku UE byłby najskuteczniejszą formą pomocy rozwojowej; DG ds. Sprawiedliwości Wolności i Bezpieczeństwa versus DG ds. Stosunków Zewnętrznych – wspomniana sprzeczność surowej polityki wizowej i antyimigracyjnej z polityką współpracy z sąsiadami).

Niespójność instytucjonalna UE pogłębiana jest dodatkowo problemami z narodową koordynacją polityk wspólnotowych, czyli ze zdolnością poszczególnych państw członkowskich do wypracowania spójnego – narodowego, a nie resortowego stanowiska forsowanego potem na forum instytucji i organów unijnych. Zjawisko niespójności instytucjonalnej zachodzi bowiem także wewnątrz struktur państwowych krajów członkowskich UE i powoduje mniejsze lub większe problemy ze spójnością polityk unijnych danego państwa, którego poszczególne ministerstwa potrafią forsować w UE rozwiązania wzajemnie sprzeczne. Za wzór dobrej koordynacji w omawianej dziedzinie uchodzą Wielka Brytania, Dania i Francja. Dwie pierwsze, dysponują sprawnymi aparatami państwowymi i wysokiej jakości służbami cywilnymi, posiadającymi dystans ideologiczny wobec idei integracji europejskiej, pozwalający na pragmatyczną ocenę ich interesów narodowych. Francja natomiast ma silne tradycje biurokratyczne i centralistyczne. Zdolność koordynacji narodowej może być jednak zmienna w czasie. Rosnąca od epoki Tony’ego Blaira autonomizacja części składowych Zjednoczonego Królestwa (Walii[165] i Szkocji[166]) obniżyła brytyjską sprawność w zakresie tempa wypracowywania spójnego stanowiska narodowego. Czas zaś liczy się w polityce. Państwo, które pierwsze wie czego chce, zyskuje przewagę negocjacyjną. Na drugim krańcu rankingu sprawności koordynacyjnej jest słynąca z jej słabości zaskakująca swym składem trójka „starych” państw członkowskich – Niemcy, Grecja i Włochy. Republika Federalna, mimo sprawnej administracji, zwykle spóźnia się ze swym stanowiskiem z uwagi na wynikającą z jej zdecentralizowanego ustroju konieczność koordynacji nie tylko międzyresortowej, ale i tej ujednolicającej stanowiska rządów poszczególnych landów. Ciężar gatunkowy Berlina powoduje jednak, że na Niemcy i tak reszta czeka. Podejmowanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska RFN jest bowiem politycznie nonsensowne. Grecja, Włochy oraz liczne nowe państwa członkowskie cierpią natomiast z powodu słabej wydolności narodowej koordynacji polityk unijnych, powodowanej niesprawnością ich aparatów państwowych[167]. Ułomność ta, natury administracyjnej, nie jest jednak w ich wypadku amortyzowana posiadaną przez nie potęgą polityczną.

Brak sprawnej koordynacji narodowych polityk unijnych nie musi być jednak wyłącznie wynikiem nieudolności czy skutkiem federalnej struktury państwa. Zdarza się bowiem i tak, iż poszczególne ministerstwa w sporach między sobą celowo odwołują się do instrumentarium unijnego, sugerując własne resortowe pomysły we właściwych Dyrekcjach Generalnych w nadziei, że przy pomocy instytucji wspólnotowych przeforsują swoje stanowisko na gruncie narodowym pod hasłem, że jest ono projektem unijnym[168]. Sytuacja ta pozwala nam sformułować tezę, iż w objętych opisaną praktyką wypadkach, władza polityczna w UE ma swe istotne źródło w strukturze państwa narodowego (zwykle mocarstwa – np. Niemiec - jak w relacjonowanym artykule R. Herzoga), ale państwo to działa niespójnie i samo nie występuje w tej sytuacji w roli podmiotu, lecz w roli pola rozgrywki podmiotów wewnątrzpaństwowych (ministerstw), instrumentalnie wykorzystujących struktury i procedury UE, nadając im przy okazji charakter aktywowanego zewnętrznie podmiotu politycznego w prowadzonej grze. Instytucje unijne – zaproszone w ten sposób do rozgrywki przez struktury wewnętrzne państw członkowskich, korzystają bowiem zwykle z zaproszenia i starają się maksymalizować swój wpływ na rzeczywistość.

Niespójność wertykalna jest skutkiem rozbieżności pomiędzy polityką uzgodnioną na szczeblu unijnym a politykami poszczególnych państw członkowskich UE. Ma ona największe znaczenie w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ale występuje także w innych obszarach. Przykładem tego typu niespójności było spotkanie Chirac–Putin w Soczi (19–20 lipca 2002), w trakcie którego francuski przywódca poparł rosyjskie żądanie swobodnego (tzn. bezwizowego) tranzytu do i z obwodu kaliningradzkiego dla obywateli Federacji Rosyjskiej podróżujących przez terytorium Polski i Litwy, co pozostawało w sprzeczności z przyjętym wcześniej przez Radę Europejską stanowiskiem w tej sprawie. Wywołało to reakcję komisarza ds. stosunków zewnętrznych Chrisa Pattena, który wezwał szefów dyplomacji państw członkowskich Unii, by trzymali się przyjętych ustaleń[169]. Inny przykład – z obszaru pokrytego regulacjami systemu Schengen - dotyczy zawieszenia swobody podróżowania między Francją a Włochami oraz Danią i Niemcami pod wpływem nacisku imigracyjnego wywołanego masowym napływem uchodźców z ogarniętych „arabską wiosną” krajów Maghrebu (casus Lampeduzy)[170].

Niespójność międzypaństwowa wynika z rozbieżności polityk poszczególnych państw członkowskich bez względu na to, czy polityka unijna została w danej sprawie uzgodniona, czy też nie. Znów najsilniej demonstruje się ona w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, ale dotyczy także innych polityk, odnośnie do których państwa członkowskie różnią się tak co do wagi danej polityki dla danego kraju (np. polityka rolna w hierarchii priorytetów RFN[171] ma inne miejsce niż w hierarchii priorytetów Francji[172]), jak i natury przyjętych w ich ramach celów i sposobów ich osiągania. Obok wymienionych, dotyczy to także polityk: energetycznej, klimatycznej, imigracyjnej, fiskalnej, budżetowej, ekologicznej, pomocy publicznej, kwestii ideologiczno-obyczajowych itd. W zakresie WPZiB niespójność międzypaństwowa ma oficjalnie uznane ramy instytucjonalne (międzyrządowość, dominująca zasada jednomyślności w procesie decyzyjnym, itp.), w odniesieniu do pozostałych polityk przejawia się zasadniczo w praktyce działań państw członkowskich i sporach negocjacyjnych, toczonych przez nie w łonie instytucji unijnych. Efektem tych sporów nie zawsze jest jednak wypracowanie kompromisu wprowadzanego w życie. Często bywa nim zjawisko daleko posuniętych opóźnień we wdrażaniu prawa unijnego w praktyce państw członkowskich, w czym przodują Polska, Belgia i Wielka Brytania[173], trudne do zdyscyplinowania przez Komisję Europejską. W wypadkach skrajnych, różnice między państwami UE mogą doprowadzić do niemożności wypracowania jednolitego stanowiska Unii, czego przykładem był spór wokół amerykańskiej interwencji w Iraku w 2003 r.[174] Unia Europejska podzieliła się wówczas politycznie na obóz niemiecko-francuski (Niemcy, Francja, Belgia, Luksemburg) i proamerykański (Wielka Brytania, Włochy, Hiszpania, Portugalia, Holandia i Dania). Przewodnicząca wtedy UE Grecja, w istocie przeciwna polityce amerykańskiej, nie angażowała się otwarcie i w imieniu prezydencji oficjalnie skonstatowała niemożność uzgodnienia wspólnego stanowiska Unii w tej kwestii[175].

Deficyt demokracji pozbawia władzę polityczną UE mandatu ze strony obywateli, niezbędnego do jej sprawnego funkcjonowania. Wada ta ma znaczenie fundamentalne, jest bowiem pierwotną przyczyną słabości politycznej Unii i jej niewydolności nie tyle i nie tylko decyzyjnej, ile przede wszystkim wdrożeniowej. Unia słynie wszak z deklaratywności swojej polityki, tak w wymiarze ekonomicznym, jak i strategiczno-politycznym – dość wspomnieć realny poziom osiągnięcia celów zadeklarowanych w ramach Wspólnej Strategii Unii Europejskiej wobec Rosji[176] z 1999 r., Strategii lizbońskiej[177] czy Helsińskiego celu operacyjnego z 1999 r[178]., a tego typu przykłady można by mnożyć. Nieskuteczność wdrożeniowa UE wynika bowiem z niemożności akceptacji przez nią niezbędnych kosztów licznych decyzji politycznych, które w związku z tym nie są podejmowane, nie z powodu wadliwej dystrybucji kompetencji między instytucjami zwierzchnimi Unii, jej organami pomocniczymi i państwami członkowskimi, czy z braku wiedzy eksperckiej, wiodącej do błędnego rozeznania sytuacji, lecz wprost przeciwnie – wskutek dobrego rozpoznania rzeczywistości. To ono bowiem wzbrania politykom tak unijnym, jak i narodowym podejmować decyzje, co do których wiadomo, że nie ma szans na akceptację ich kosztów, a zatem i na ich skuteczne wprowadzenie w życie. Nie ma bowiem mechanizmu uzyskiwania realnej (a nie tylko teoretycznej), demokratycznej zgody obywateli UE na ponoszenie ofiar: finansowych, gospodarczych, politycznych, społecznych wreszcie ludzkich (gdy chodzi o decyzje natury militarnej). O zgodę taką można się skutecznie starać na szczeblu państw narodowych. Obywatelska gotowość do ofiarności na rzecz Unii Europejskiej jest jednak bliska zeru i nic nie wskazuje na to, by sytuacja ta miała się zmienić.

Rację miał zatem Dov Lynch pisząc: „Unia Europejska jest unikalnym, by nie powiedzieć dziwnym aktorem politycznym ze swymi podzielonymi i wzajemnie ze sobą walczącymi instytucjami, niejasną suwerennością, słabym poczuciem wspólnego interesu i nielicznymi instytucjami działającymi na arenie politycznej i zdolnymi przy tym do osiągania deklarowanych przez siebie celów”[179]. Innymi słowy podstawową i najbardziej rzucającą się w oczy cechą władzy politycznej w Unii Europejskiej jest jej nieskuteczność, wynikająca nie z błędów sprawujących ją polityków, lecz z samej natury jej systemu.

 



[1] Przegląd owych koncepcji pisany z pozycji euro entuzjastycznych patrz: A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, ss. 237 oraz idem, Suwerenność a integracja europejska w perspektywie historycznej. Spór o istotę suwerenności i integracji, Łódź 2000, s. 133-154. Bardziej szczegółowe rozważania badawcze: K. Fiedor, Niemieckie plany integracji Europy na tle zachodnioeuropejskich doktryn zjednoczeniowych 1918-1945, Wrocław 1991, ss. 409.

[2] W XX w. do końca lat 1940, gdy proces tworzenia się Wspólnot Europejskich stał się realnością, jedynym przykładem aktywności czynnego polityka w odniesieniu do idei integracji europejskiej był projekt Stanów Zjednoczonych Europy, przedstawiony na forum Ligi Narodów przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych Francji Aristide’a Brianda w 1929 r. Szerzej patrz: A. Marszałek, Z historii europejskiej idei...., s. 107-119 i K. Fiedor, op. cit., s. 138-227. Por.: O. Keller i L. Jíleka (red.),  Le Plan Briand d’union fédérale européenne. Documents, Genève 1991, ss. 110.

[3] A. Marszałek, Z historii europejskiej idei..., s. 70-102. Por.: K. Fiedor, op. cit., s. 30-138.

[4] Podstawowe informacje patrz: A. Marszałek, Suwerenność a integracja…, s. 195-198. Szerzej o historycznej ewolucji pozycji Wielkiej Brytanii w procesie integracji europejskiej patrz: D. Gowland, A. Turner (red.), Britain and European Integration 1945-1998. A Documentary History, London, New York, 2000, ss. 252. Por.: J. W. Young, Britain and European Unity 1945-1992, Hong Kong 1993, ss. 229 oraz D. Beaker and D. Seawright (red.), Britain for and Against Europe. British Politics and the Question of European Integration, Oxford 1998, ss. 252.

[5] Szerzej patrz: B. Mikulska-Góralska, Kryzys berliński 1948-1949, Warszawa 1980, ss. 310. Por.: J. Krasuski, Europa Zachodnia po II wojnie światowej. Dzieje polityczne, Poznań 1990, s. 157-167.

[6] F. Fejtö, Praski zamach stanu 1948, Warszawa: Wydawnictwo Krąg (druk podziemny) 1984, ss. 148 oraz K. Kaplan, Czechoslovakia’s February 1948, [w:] N. Stone i E. Strouhal (red.), Czechoslovakia: Crossroads and Crises, 1918-1988, London 1992, s. 147-168.

[7] Szerzej o systemie politycznym Austro-Węgier patrz: H. Wereszycki, Pod berłem Habsburgów: zagadnienia narodowościowe, Kraków 1986, s. 188-288. Por.: H. Batowski, Rozpad Austro-Węgier 1914-1918 (Sprawy narodowościowe i działania dyplomatyczne), Kraków 1982, s. 28-41.

[8] J. Krasuski, op. cit., s. 18-22, 30-37, 43-46, 92-98. Por.: J. A. Gierowski, Historia Włoch, Wrocław 1999, s. 553–558. Patrz też: G. Procacci, Historia Włochów, Warszawa 1983, s. 500, 505–506 i J. Baszkiewicz, Historia Francji, Wrocław 1995, s. 618 oraz idem, Francja, Warszawa 1997, s. 118–130.

[9] W. Bokajło, Koncepcja Europy Konrada Adenauera i jej realizacja w praktyce politycznej w latach 1945-1954, Wrocław 1995, s. 37-45, 61-80, 97-157 oraz A. Marszałek, Suwerenność a integracja…, s. 193-195. Patrz też: J. Krasuski, Historia RFN, Warszawa 1987, s. 89-92. Amerykańskie poparcie dla procesu integracji europejskiej trwało nieprzerwanie do połowy lat 1960-tych, kiedy to zaczęło słabnąć i ulegać zniuansowaniu pod wpływem obaw o nadanie mu “gaullistowskiego” tzn. antyamerykańskiego charakteru. C. Zorgbibe, Historia integracji europejskiej, Łódź 1998, s. 183-188.

[10] T. Kane, Global U.S. Troop Deployment, 1950-2003, Center for Data Analysis Report #04-11 on National Security and Defense, The Heritage Foundation, October 27, 2004, http://www.heritage.org/research/reports/2004/10/global-us-troop-deployment-1950-2003.

[11] Naturalnie proces ten przekroczył punkt zwrotny w 1960 r., natomiast Hiszpania utraciła prawie wszystkie swe kolonie jeszcze w XIX w., zachowując jedynie skrawki Maroka i Saharę Hiszpańską. W wypadku Portugalii proces dekolonizacji trwał z kolei aż do 1974 r., ale dekompozycja europejskich imperiów kolonialnych postępowała nieprzerwanie od końca II wojny światowej i przyczyniała się do europeizacji polityki zagranicznej mocarstw starego kontynentu. O jego ostatnim etapie w odniesieniu do dwóch największych mocarstw kolonialnych Europy Zachodniej patrz: J. Kiwerska, Rozpad imperium brytyjskiego w Afryce, Warszawa 1989, ss. 349 oraz J. Krasuski, Wspólnota francuska w Afryce – Communauté, Poznań 1983, ss. 249.

[12] A.H. de Oliveira Marques, Historia Portugalii, t.II XVII-XX w., Warszawa 1987, s. 410-425 i 430-433.

[13] Imperium hiszpańskie rozpadało się od pierwszej dekady XIX w., a cios ostateczny zadała mu wojna amerykańsko-hiszpańska o niepodległość Kuby, po której pozostały przy Hiszpanii tylko nieliczne posiadłości głównie w Maghrebie. Szerzej patrz: T. Łepkowski, Dwie biografie amerykańskie. Bolivar i Juarez, Warszawa 1970, s. 5-175. Por.: R. Harvey, Libertadores. Bohaterowie Ameryki Łacińskiej, Warszawa 2004, ss. 596 oraz Dzieje Ameryki Łacińskiej, t. 1: 1750-1870/1880, T. Łepkowski (red.), Warszawa 1977, s. 145-278 oraz Dzieje Ameryki Łacińskiej, t. 2:1870/1880–1929, R. Mroziewicz, R. Stemplowski (red.), Warszawa 1979, s. 65-93. Patrz też: N. Nowakowski i M. F. Gawrycki, (Nie)formalne imperium. Wielka Brytania i Ameryka Łacińska w długim wieku XIX, Warszawa 2014, s. 37-51.

[14] O sprzeczności programów politycznych CDU-CSU Konrada Adenauera i SPD Kurta Schumachera patrz: J. Krasuski, Historia RFN…, s. 158-163.

[15] M. Dunin-Wąsowicz (red.), Integracja europejska i nowy ład gospodarczy, Warszawa 2012, s. 17, 26-27. Patrz też: Ida, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009, s. 229-257. Por.: J. Jabłecki, Euro jako narzędzie integracji politycznej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 3(23)/2008, s. 19-30.

[16] J. Barcz, M. Górka, Sądy Wspólnotowe, [w:] J. Barcz (red.), Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, Warszawa 2009, s. 567-583. Szerzej patrz: M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako centrum sądownicze, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, System instytucjonalny Unii Europejskiej po traktacie z Lizbony. Aspekty polityczne i prawne, Warszawa 2012, s. 326-370. Por.: J. Garstka (red.), Rozstrzyganie sporów w Unii Europejskiej, Łódź 1998, ss. 101 oraz A. M. Collins, Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich, [w:] E. Wojtaszek-Mik (red.), Podstawy systemu prawnego Wspólnot Europejskich, Łódź 1998, s. 71-89.

[17] M. Rewizorski, Europejski Bank Centralny jako centrum stabilizacji gospodarczo-walutowej Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., s. 371-407.

[18]  J. Barcz, M. Górka, Trybunał Obrachunkowy, [w:] J. Barcz (red.), op. cit., s. 584-589. Szerzej patrz: B. Przybylska-Maszner, Trybunał Obrachunkowy jako centrum kontroli zewnętrznej finansów Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., s. 408-433.

[19] Trybunał Sprawiedliwości UE sam nie jest władzą polityczną w Unii, ale wpływa na jej kształt poprzez swoje orzecznictwo, w którym, rozstrzygając o sporach kompetencyjnych pomiędzy instytucjami wspólnotowymi a państwami narodowymi, przejawia tendencję do decydowania na korzyść kompetencji unijnych, na co zwrócił uwagę Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN. R. Herzog, Czy w Unii Niemcy są jeszcze demokracją parlamentarną?, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 2(18)/2007, s. 7-8 i 11.

[20] Marek Rewizorski (System instytucjonalny Unii Europejskiej – definicja, klasyfikacja, zasady, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., s. 33-39) dzieli ciała zwierzchnie UE na instytucje i organy, do tych pierwszych zaliczając jedynie te, które zostały wymienione w art. 13 TUE. Podział ten, jako zasadny, przyjęty został także w niniejszej analizie. Ze względów stylistycznych terminy te będą jednak stosowane wymiennie z nazwą „ciało”.

[21] Szerzej patrz: A. Marszałek, Integracja Europejska, Łódź 1997, s. 118-122; W. Bokajło, op. cit., s. 126-129 oraz D. Dinan (red.), Encyclopedia of the European Union, London 2000, s. 264.

[22] J. Krasuski, Historia RFN…, s. 224-225.

[23] C. Zorgbibe, op. cit., s. 142-145.

[24] Szerzej patrz: R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 114-124, 155-159, 224-226, 299307, 372-375.

[25] C. Zorgbibe, op. cit., s. 145-147. O kolejnych ewolucjach systemu ważenia głosów we Wspólnotach Europejskich dla kolejno „6”, „9”, „12” i „15” państw patrz: L. Jesień, Po Amsterdamie, przed poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa-Natolin 1998, s. 15-24. Por.: R. Trzaskowski, op. cit., s. 84-114, 143-155, 191-224, 260-299, 336-369, 423-425.

[26] O ewolucji miejsca Rady Europejskiej w systemie władzy politycznej Wspólnot, a potem UE w okresie przedlizbońskim patrz: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska jako zinstytucjonalizowane centrum polityczne Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., s. 128-164. Patrz też: C. Zorgbibe, op. cit.,s. 181-183.

[27] W europeistyce polskiej przyjął się termin krajowy, a nie narodowy, na określenie instytucji, procesów, partii i zjawisk występujących na szczeblu państwa członkowskiego UE. Stało się tak zapewne ze względu na poprawność polityczną, każącą dopatrywać się w przymiotniku narodowy znamion nacjonalizmu. Język polski ma jednak długą tradycję i bogate słownictwo w tym także naukowe, bez trudu pozwalające odróżnić to co narodowe od tego co nacjonalistyczne. Termin krajowy jest natomiast zarówno terminem sztucznym – wcześniej w tym sensie w języku polskim nie spotykanym, jak i mało precyzyjnym, szczególnie zważywszy na rolę Republiki Federalnej Niemiec w procesie integracji europejskiej i niemożność oddzielenia tego co krajowe – w rozumieniu przynależne landom wchodzącym w skład RFN, od tego co krajowe - w rozumieniu – występujące na szczeblu państwa narodowego. Z opisanych powodów przyjąłem więc tradycyjną terminologię polską i w niniejszej analizie konsekwentnie stosuję termin narodowy, a nie krajowy. Terminy państwo i kraj występują natomiast zamiennie.

[28] Prawo do protestu – demonstracji, strajku, pikiety itd. należy oczywiście do kanonu praw demokratycznych. W warunkach narastania emocji społecznych, manifestacje uliczne mają jednak naturalną tendencje do wykraczania poza obowiązujący porządek prawny – także demokratyczny – tzn. do przeradzania się w zamieszki.

[29] Szerzej patrz: M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., ss. 480. Por.: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, ss. 513.

[30] Podstawowe informacje patrz: J. Barcz, M. Górka, Rada Europejska, [w:] J. Barcz (red.), op. cit., s. 507-514. Zaktualizowane i szersze rozważania patrz: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s. 128-204.

[31] W Polsce w okresie koabitacji prezydenta Lecha Kaczyńskiego z rządem PO-PSL (2007-2010) toczył się spór kompetencyjny między oboma ośrodkami władzy wykonawczej o to, kto ma stać na czele delegacji polskiej, a zatem i faktycznie reprezentować interesy Rzeczypospolitej w tej instytucji. Patrz: A. Zagner, Spór premiera i prezydenta o szczyt UE, „Polityka”, 13 października 2008, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/270698,1,spor-premiera-i-prezydenta-o-szczyt-ue.read. Por.: Na szczyt UE poleci prezydent z rządowymi instrukcjami, TVP.Info, 3.11.2008, http://www.tvp.info/346714/informacje/polska/na-szczyt-ue-poleci-prezydent-z-rzadowymi-instrukcjami/. Przegląd kompetencji prezydentów w państwach sąsiadujących z Polską patrz: P. Winczorek, Głowa w ramach. Konstytucyjne uprawnienia prezydentów, „Polityka”, 13 października 2008, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/swiat/270679,1,konstytucyjne-uprawnienia-prezydentow.read?backTo=http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/270698,1,spor-premiera-i-prezydenta-o-szczyt-ue.read. Spór w maju 2009 r. rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny orzekając, iż prezydent samodzielnie decyduje o tym, czy powinien uczestniczyć w konkretnym szczycie UE. Jednak to rząd ustala stanowisko Polski, obowiązujące delegatów RP na posiedzeniach Rady Europejskiej i je tam przedstawia. E. Krzyżanowska, Prezydent Kaczyński przybył na szczyt UE w Brukseli, WP. Wiadomości, 18.06.2009, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Prezydent-Kaczynski-przybyl-na-szczyt-UE-w-Brukseli,wid,11234153,wiadomosc.html. Orzeczenie TK patrz: Poz. 77, Postanowienie z dnia 20 maja 2009 r. Sygn. akt K 25/08,Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy”, Seria A, Warszawa, dnia 31 maja 2009 r., Nr 5 (121), s. 754-757.

[32] Art. 15 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” (dalej: DzU.UE), 30.3.2010, PL, s. 23-24.

[33] P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu finansów strefy euro - agonia czy przesilenie?, [w:] J. Kloczkowski, O. Krutílk i A. Wołek (red.) Kryzys Unii Europejskiej. Polska i czeska perspektywa, Kraków 2013, s. 91-96.

[34] Szerzej o samym Układzie z Schengen patrz: J. Beczała (red.), Układ z Schengen. Współpraca policji i organów sprawiedliwości po Maastricht, Łódź 1998, ss. 111. Por.: A. Graś, Porozumienie z Schengen – geneza i stan obecny, [w:] P. Jaworski (red.), Polska droga do Schengen. Opinie Ekspertów, Warszawa 2001, s. 11-39.

[35] A. Graś, op. cit., s. 35-39.

[36] Obok Rady ds. Ogólnych (GAC), funkcjonują zatem: Rada ds. Zagranicznych (FAC), Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN), Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA), Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów (EPSCO), Rada ds. Konkurencyjności (COMPET), Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii (TTE), Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa (AGRI), Rada ds. Środowiska (ENVI), Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury (EYC). Jak podano na stronie internetowej Rady UE: „Formacje Rady nie są zhierarchizowane, choć Rada do Spraw Ogólnych pełni specjalną rolę koordynatora i odpowiada za sprawy instytucjonalne, administracyjne i horyzontalne. Szczególne zadania ma także Rada do Spraw Zagranicznych. Ponieważ Rada jest pojedynczym podmiotem prawnym, każda z jej formacji może przyjąć akt Rady podlegający kompetencjom innej. Dlatego w żadnym z aktów ustawodawczych przyjętych przez Radę nie wspomina się o przyjmującej go formacji”. Formacje Rady, Rada Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations?lang=pl.

[37] O strukturze Rady UE patrz: J. Barcz, M. Górka, Rada Europejska, [w:] J. Barcz (red.), op. cit., s. 538-554. Zaktualizowane i szersze rozważania patrz: B.M. Rewizorski, Rada jako centrum decyzyjne Unii Europejskiej, [w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., s. 205-257.

[38] Art. 16 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s. 24.

[39] Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów, ONZ, NATO, UE, KBWE/OBWE, organizacje pozarządowe, Łódź 2004, s. 148-153.

[40] Coreper, Glossary, Europa. Synthèses de la législation, http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/coreper_en.htm.

[41] T. Veen, Actor Alignments in the Council of the European Union: On Stability and Determinants, The Fifth Pan-European Conference on EU Politics, Porto, Portugal, 23-26 June 2010, s. 4.

[42] T.G. Grosse, O polityczności dwupoziomowego systemu politycznego w Europie, [w:] J. Ruszkowski, L. Wojnicz (red.), Multilevel governance w Unii Europejskiej, Szczecin-Warszawa 2013, s. 140-143.

[43] T. Veen, op. cit., s. 8-9 i 19.

[44] R. Herzog, op. cit., s. 8.

[45] J. Kranz, Deficyt demokracji w Unii Europejskiej?, „Sprawy Międzynarodowe”, 3(LXV), lipiec-wrzesień 2012, s. 14-15. Por.: Idem, Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków-Warszawa 2007, s. 105.– Autor w obu przywoływanych tekstach (Deficyt demokracji…, s. 5-25 oraz Tło prawne…, s. 97-106) podejmuje mało przekonującą próbę udowodnienia fałszywości zarzutu o deficycie demokracji w UE, posługując się albo powierzchowną wersją historii – jak w odniesieniu do Niemiec, Włoch czy USA, albo prezentując stan prawno-traktatowy jako opis realiów politycznych.

[46] Szerzej o naturze procesu jednoczenia Niemiec patrz: J. Krasuski, Historia Niemiec, Wrocław-Warszawa-Kraków 1998, s. 173-224 oraz W. Czapliński, A. Galas, W. Korta, Historia Niemiec, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1981, s481-576. Patrz też: H.A. Winkler, Długa droga na Zachód. Dzieje Niemiec, t.1, 1806-1933, Wrocław 2007, s. 44-204. Por.: J. Wąsicki, Rzesza i państwa niemieckie 1789-1815, Poznań 1982, ss. 432; idem, Związek Niemiecki i państwa niemieckie 1815-1848, Poznań 1986, ss. 497; idem, Związek Niemiecki i Druga Rzesza Niemiecka, 1848-1914, Poznań 1989, ss. 570.

[47] Szerzej o naturze procesu jednoczenia Włoch patrz: M. Żywczyński, Włochy nowożytne 1796-1945, Warszawa 1971, s. 48-171 oraz G. Procacci, op. cit., 281-374 i J.A. Gierowski, Historia Włoch, Wrocław-Warszawa-Kraków 1999, s. 305-423.

[48] Ibidem, s. 8-9.

[49] Art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s. 21 i 203-209. Por.: J. Kranz, op. cit., s. 18

[50] Na mocy tzw. klauzuli pomostowej, zwanej też „klauzulą kładki” (pasarelle/footbridge) Rada Europejska – tzn. szefowie rządów i głowy państw członkowskich UE – czyli władzy wykonawczej mają prawo do wydawania zgody na przesunięcie niektórych kompetencji UE ze sfery wymagającej jednomyślności decyzyjnej państw członkowskich do sfery objętej procedurą głosowania większościowego. Ibidem, s. 10. Patrz też: J. Barcz, Poznaj traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s. 35 oraz idem, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 150-160, 170-172, 411-417, 440-442 i 488-492.

[51] Art.46-49, The Constitution of the Republic of Cyprus, s. 24-27, http://www.presidency.gov.cy/presidency/presidency.nsf/all/1003AEDD83EED9C7C225756F0023C6AD/$file/CY_Constitution.pdf

[52] O francuskim systemie prezydenckim patrz: B. Dziemidok, „Prezydencjalizm” V Republiki Francuskiej, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, Sectio K, Politologia, Vol. 2/3,  s.207-218. Szerzej patrz: K. M. Ujazdowski, Geneza i tożsamość Konstytucji V Republiki Francuskiej, Kraków 2013, ss. 408. O roli prezydenta w unijnej polityce Francji patrz: J. Stefanowicz, Polityka europejska V Republiki, Warszawa 1994, s. 9-13.

[53] Szerzej patrz: J. Jańczak, Semiprezydencjalizm a członkostwo w Unii Europejskiej, Przemiany fińskiego systemu politycznego w poszimnowojennej rzeczywistości, [w:] M. Drzonek, A. Wołek (red.), Władza wykonawcza w Polsce i w Europie, Kraków-Nowy Sącz, s. 284-300 – Autor udowadnia tezę o redukcji roli prezydenta w systemie fińskim pod wpływem uczestniczenia Finlandii w procesach integracyjnych UE.

[54] D. Naurin, R. Lindhal, Out in the cold? Flexible Integration and the Political Status of Euro-Outsiders, “European Policy Analisys”, Issue 13, December 2009, s. 1-10.

[55] Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Polska wobec przywództwa Niemiec w Unii Europejskiej, „Przegląd Zachodni”, nr 1(350), 2014, s. 122-123. Patrz też: T.G. Grosse, Dylematy unii bankowej, „Analizy Natolińskie”, nr 2(60) 2013, s. 5 oraz idem, Kryzys europejskiej waluty. Konsekwencje polityczne, „Analizy Natolińskie”, nr 3(51) 2011, s. 3-4.

[56] T.G. Grosse, O polityczności…, s. 138-139.

[57] D. Naurin, R. Lindhal, op. cit., s. 5. Por. wnioski: T.G. Grosse, Rola interesów narodowych w polityce europejskiej: przykład dyskusji o Strategii „Europa 2020”, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2(26)/2010, s. 211-214.

[58] K. Kukier, Lobbying w Unii Europejskiej, „Biuletyn Analiz UKIE”, nr 1 listopad 1999, s. 55-65.

[59] Europejska Inicjatywa Ustawodawcza, wprowadzona w życie na mocy traktatu lizbońskiego z dniem 1 kwietnia 2012 r., a umożliwiająca składanie do KE petycji z wnioskiem o wszczęcie procesu ustawodawczego poprzez zebranie minimum miliona podpisów z co najmniej siedmiu państw członkowskich UE, jest nie tylko skomplikowana, ale i nie ma charakteru prawnie wiążącego Komisję Europejską – tzn. nie nakłada na nią obowiązku uruchomienia procedury ustawodawczej. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”, L 65, t. 54, 11 marca 2011, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011R0211&from=PL. Szerzej patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 183-212.

[60] T.G. Grosse, O polityczności…, s. 137-138. Por.: R. Costello, R. Thomson, The distribution of power among EU institutions: who wins under codecision and why?, “Journal of European Public Policy”, vol.19, No7, 2013, s. 1027 i 1032.

[61] Najlepszym przykładem jest niemożność wyegzekwowania przewidzianych prawem kar za łamanie przez Niemcy, Francję i Włochy Paktu stabilizacji i wzrostu J. Rostowski, The Stability and Growth Pact: Essential and Unfeasible, “Studia i Analizy CASE/Studies & Analyses CASE”, nr 275, Warszawa 2004, s. 10-11. Por.: J. Jabłecki, Euro jako narzędzie integracji politycznej, Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 3(23)/2008, s. 25 i 30 oraz R. Potorski, Pakt fiskalny. Problem czy rozwiązanie? Analiza w świetle mechanizmów służących zapewnieniu stabilności w strefie euro, „Analizy Natolińskie”, nr 4(56) 2012, s. 6-7. http://www.natolin.edu.pl/pdf/analizy/Natolin_Analiza_4_2012.pdf.

[62] Wykaz Dyrekcji Generalnych i ich kompetencje patrz: J. Barcz, M. Górka, Komisja, [w:] J. Barcz (red.) op. cit., s. 558 oraz M. Rewizorski, Komisja jako biurokratyczne centrum egzekutywy Unii Europejskiej, [w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op. cit., s. 294-295.

[63] Lista 247 komitetów (według stanu na rok 2001 - obecnie komitetów jest ponad 300), złożonych z ekspertów delegowanych przez państwa członkowskie i wspomagających KE patrz: M. Karasińska-Fendler, Komitety i komitologia, Łódź 2005, s. 38-94. Szerzej o komitetach i komitologii patrz ibidem, ss. 239 oraz P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego w Unii Europejskiej, Lublin 2007, ss. 389 i idem, Delegacja uprawnień w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej – komitologia a reforma instytucjonalna, [w:] R. Riedel (red.), Unia Europejska w XXI wieku. Polityczno-prawna wspólnota interesów, Toruń 2010, s. 55-77. O reformie komitologii przeprowadzonej na bazie traktatu lizbońskiego patrz: Idem, Wpływ państw członkowskich na kształtowanie prawa UE, Komisja Europejska. Przedstawicielstwo w Polsce, 26.03.2010, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/100326_komitologia_pl.htm oraz A. Nowak-Far, Konsekwencje wejścia w życie traktatu z Lizbony dla polityki spójności i instytucji zaangażowanych w jej realizację na poziomie unijnym i krajowym, Pomoc Techniczna. Narodowa Strategia Spójności, Warszawa, 15 marca 2010 r. s. 29-35. Por.: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 249-263.

[64] Por. wnioski: D. Lynch, Struggling with an indispensable partner, [w:] What Russia sees, ed. by D. Lynch, „Chaillot Papers”, nr 74, January 2005, s. 118.

[65] Summary of the Conclusions of the Meeting of the European Council Held in Rome on 1 and 2 December 1975, Office of the President of the European Council, s. 5, http://www.european-council.europa.eu/media/854718/1975_december_rome__eng_.pdf.

[66] Act concerning the election of the members of the European Parliament by direct universal suffrage, Consolidated version of the Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage annexed to the Council decision of 20 September 1976, and of the subsequent amendments thereto, Council Decision 76/787/ECSC, EEC, Euratom (OJ L 278, 8.10.1976), European Parliament Second Report, 2 February 2012, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2012-0027+0+DOC+XML+V0//EN#title2.

[67] O funkcjonowaniu Parlamentu Europejskiego w czasach wyborów pośrednich patrz: C. Zorgbibe, op. cit., s. 151-157.

[68] Rozporządzenie (ang. Regulation, fr. Règlement, niem. Verordnung) – Akt prawny Wspólnot Europejskich o charakterze ogólnym, posiadający skutek bezpośredni i natychmiastowy – tzn. obowiązuje bez wymogu wprowadzenia go do narodowych systemów prawnych państw członkowskich. Rozporządzenia dotyczą przede wszystkim wspólnych polityk z zakresu dawnego I filaru UE (np. rolnej, regionalnej, konkurencji, itp.). P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów…, s. 163.

[69] Dyrektywa (ang. Directive, fr. Directive, niem. Richtlinie) – Akt normatywny o charakterze obowiązkowym i ogólnym. Warunkiem uzyskania przezeń mocy prawnej jest wprowadzenie go do narodowych systemów prawnych państw członkowskich. Dyrektywy zawsze zawierają określenie terminu wprowadzenia danego uregulowania do ustawodawstwa narodowego państw członkowskich UE. Komisja Europejska dysponuje prawem zaskarżania do Trybunału Sprawiedliwości UE tych państw członkowskich, które nie wprowadziły dyrektywy do swego porządku prawnego. Ibidem, s. 163.

[70] T. G. Grosse, O polityczności…, s. 148. Patrz też: R. Costello, R. Thomson, op. cit., s. 1031-1037.

[71] Przyjęty przez T.G. Grosse (O polityczności…, s. 143) podział na jedynie dwa nurty – eurosceptyczny i proeuropejski, acz powszechny w literaturze przedmiotu i możliwy do zaakceptowania w chwili pisania przywoływanego tekstu, nie oddaje istoty sytuacji po ostatnich wyborach do PE, kiedy to, niszowe dotąd partie eurosceptyczne, kwestionujące sens samego istnienia UE, stały się poważną siłą w ławach parlamentarnych i muszą być odróżniane od zwolenników ograniczonej integracji europejskiej.

[72] Ibidem, s. 145.

[73] Obserwacja własna autora z okresu pracy w PE w 2005 r.

[74] T.G. Grosse, O polityczności…, s. 145.

[75] M. Mühlböck, Linking Council and European Parliament? Voting unity of national parties in bicameral EU decision-making, “Journal of European Public Policy”, Vol.20, No 4, 2013, s. 578-579 i 581-583. Por.: T. G. Grosse, O polityczności…, s. 148-149.

[76] T.G. Grosse, O polityczności…, s. 146.

[77] K. Kukier, op. cit., s. 55-65.

[78] T.G. Grosse, O polityczności…, s. 143.

[79] O naturze i roli partii narodowych i frakcji europejskich w systemie partyjnym PE patrz: B. Kosowska-Gąstoł, Partie polityczne w wielopoziomowym systemie Unii Europejskiej, [w:] J. Ruszkowski, L. Wojnicz (red.), op. cit., s. 203-217.

[80] B. Rittberger, Institutionalizing Representative Democracy in the European Union: The Case of European Parliament, “Journal of Common Market Studies”, Vol.50, No.S1, s. 18-37. Por.: T. G. Grosse, O polityczności…, s. 149.

[81] D. Dinan, op. cit., s. 340.

[82] Podstawowe informacje o JAE patrz: A. Marszałek, Integracja europejska…, s. 143-144. Por.: D. Dinan, op. cit., s. 418. oraz J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2006, s. 102-107. Szerzej patrz: J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski: zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991, ss. 142.

[83] J W. Young, op. cit., s. 76-85. Por.: Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji, Natolin 1999, s. 13-16.

[84] Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Grecji, Hiszpanii i Portugalii, Natolin 1999, s. 20-74. Por.: P. Álvares, L’élargissement de l’Union Européenne et l’expérience des négociations d’adhésion du Portugal, b.m.w., b.d.w., ss. 117.

[85] Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji…, s. 20-83.

[86] Nie nastąpiły zmiany instytucjonalne w naturze procesu decyzyjnego Rady – np. poprzez zmianę wagi głosów poszczególnych państw członkowskich, co do traktatu lizbońskiego było zwykłą praktyką.

[87] Szeroki przegląd problemów i skutków negocjacji akcesyjnych związanych z rozszerzeniem UE na Europę Środkową patrz: J. Świerkocki (red.), Accession Negotiations – Selected Results. Interim Report, Łódź 2001, ss. 520.

[88] Dokumentacja dotycząca tureckiego procesu akcesyjnego do UE patrz: Turkey – Key Documents, Enlargement. European Commission, http://ec.europa.eu/enlargement/candidate-countries/turkey/key_documents_en.htm. Na uwagę zasługuje fakt, że ostatnią poważną decyzję w tym zakresie Rada Europejska podjęła 18 lutego 2008 r., a Komisja Europejska 5 listopada 2008 r. Po tej dacie kwestia turecka, jak dotąd, nie stała się już nigdy przedmiotem decyzji na tym szczeblu.

[89] Constitution, s. 37. http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution_11-2011.pdf.

[90] Ibidem, s. 3. Patrz też: France scraps referendum on Turkey's EU bid, EurActiv.com, 25.06.2008, http://www.euractiv.com/enlargement/france-scraps-referendum-turkeys-news-220068.

[91] Szerzej patrz: J. Hofmokl, Polska wobec Rabatu Brytyjskiego i reformy budżetu UE, „Analizy i Opinie” ISP, nr 20, marzec 2004, s. 2-3. Por.: M. Cieślukowski, Czy Wielkiej Brytanii nadal powinien przysługiwać rabat w obciążeniach na rzecz budżetu Unii Europejskiej?, „Zarządzanie i Finanse”, 2013, vol. 11 nr 2, cz. 3, s. 30-41.

[92] H. C. Taschner, Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej: ramy prawne, [w:] J. Beczała, op. cit., s. 17-19. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów…, s. 212.

[93] Szerzej patrz: D. Naurin, R. Lindhal, op. cit., s. 2. Patrz też: Protokół nr 15 w sprawie niektórych postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Protokół nr 16 w sprawie niektórych postanowień dotyczących Danii, i Protokół nr 17 w sprawie Danii, Traktat o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s. 284-288.

[94] Danish and European Security. Summary, [w:] S. van Hoonacker (red.), Common Foreign and Security Policy and the 1996 IGC: Positions of Main Actors, Collooquium: The European Union’s Common Foreign and Security Policy. The Challenges of the Future, EIPA Maastricht 19-20 October 1995, s. 26-27. Patrz też: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s. 158-159.

[95] P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu…, s. 70-73.

[96] O naturze gry prowadzonej na rzecz zastąpienia systemu decyzyjnego UE ustalonego w ramach traktatu nicejskiego systemem zapisanym w traktacie konstytucyjnym, stosowanych argumentach, ich wartości merytorycznej i skutkach proponowanych zmian patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Nicejska równowaga, „Polska w Europie”, nr 1(45) 2004, s. 23-41. Por.: W. Słomczyński, K. Życzkowski, Kompromis Jagielloński – system głosowania dla Rady UE, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 2(18)/2007, s. 15-32 oraz T. Sozański, Nowa analiza systemów głosowania w Radzie UE, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 2(18)/2007, s. 34-52. Patrz też: J. Kranz, Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną w Radzie, [w:] J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 159.

[97] Szerzej patrz: E. Jáuregui (red.), The Ratification Process in France, The Constitution. The European Union Constitution, Universidad de Zaragoza, http://www.unizar.es/euroconstitucion/Treaties/Treaty_Const_Rat_France.htm.

[98] Szerzej patrz: E. Jáuregui (red.), The Ratification Process in the Netherlands, The Constitution. The European Union Constitution, Universidad de Zaragoza, http://www.unizar.es/euroconstitucion/Treaties/Treaty_Const_Rat_netherlands.htm.

[99] Szerzej rozważania na temat hybrydowej natury prezydencji patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 98-143. Por.: analiza problemu w kontekście prezydencji Polski z 2011 r. Z. Czachór, Nowe ramy instytucjonalne Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 1(LXV), styczeń-marzec 2012, s. 7-28.

[100] L. Redei, Weak and Weaker. Why Europe’s Newest LeadersWill Be a Disaster, “Foreign Affairs” September 4, 2014, http://www.foreignaffairs.com/articles/141953/lorinc-redei/weak-and-weaker.

[101] O Konferencji barcelońskiej, procesie barcelońskim i polityce śródziemnomorskiej UE szerzej patrz: G. Bernatowicz, Polityka śródziemnomorska Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 4 (XLVIII), październik–grudzień 1995, s. 63–80 oraz P. Żurawski vel Grajewski, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej - aspekt bałtycki i śródziemnomorski, Łódź 1998, s. 115-118. Por.: Partenariat Euro-Méditerranéen, Declaration de Barcelone adoptée lors de la Conférence euro-méditerranéen (27-28 Novembre 1995), s. 1-8.

[102] Szerzej o Wymiarze północnym UE patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji a interesy Polski 1991-2004, Kraków 2008, s. 592-631 oraz A. Mazur-Barańska, „Wymiar północny“ Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 2 (LIII), 2000, s. 103-116. Patrz też:  T. Ciszak, Fińska inicjatywa wymiaru północnego UE, „Biuletyn Analiz UKIE”, wrzesień 1999, s. 5-10. Por: A. Haglund, The ‘Northern Dimension’ North-Western Russia in focus, [w:] D. Johnson, P. Robinson (red.), Perspectives on EU-Russia Relations, London, New York 2006, s. 87-102 oraz T. Forsberg, Soft means to hard security: Finland and the Northern Dimension of the European Union, [w:] P. Joenniemi i J. Viktorova (red.), Regional Dimension of Security in Border Areas of Northern and Eastern Europe, Tartu 2001, s. 91-105.

[103] P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji…, s. 41-60 i 101-164.

[104] Szerzej patrz: Barcelona Process: Union for the Mediterranean, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Brussels, 20/05/08 COM(2008) 319 (Final), s. 1-13.

[105] Patrz niżej.

[106] T.G. Grosse, Rola interesów narodowych…, s. 205-222. Patrz też: A. Matuszewska, Prezydencja Szwecji w Radzie Unii Europejskiej. Analiza uwarunkowań i priorytetów, „Analizy Natolińskie”, 4(46)2010, ss. 17, http://www.natolin.edu.pl/pdf/analizy/Natolin_Analiza_4_2010.pdf oraz A. Niedźwiecki, Analiza priorytetów szwedzkiej prezydencji w UE, psz.pl, 15.07.2009, http://www.psz.pl/tekst-21736/Artur-Niedzwiecki-Analiza-priorytetow-szwedzkiej-prezydencji-w-UE.

[107] T.G. Grosse, Rola interesów narodowych…, s. 214.

[108] Delegacja polska miała za sobą silne argumenty merytoryczne. Niestety posiadanie racji nie równoważy braku potencjału politycznego. Mimo to odsunięcie wejścia w życie niekorzystnego dla Polski, ale także dla spoistości UE, systemu lizbońskiego de facto o 10 lat należy uznać za poważny zysk na czasie, a zatem za sukces polityczny umożliwiający powtórzenie rozgrywki w przyszłości. Ta jednak została przegrana przy okazji paktu fiskalnego. Patrz wyżej przypis nr 96. Por.: P. Żurawski vel Grajewski, Prawda o traktacie lizbońskim, „Gazeta Polska Codziennie”, nr 3(704), 4-6.01.2014, s. 12.

[109] Szerzej patrz: K. Obłodecki, Zmiany w sektorze energetycznym czołowych państw Unii Europejskiej jako wyzwanie dla polityki polskiej, „Arcana”, nr 97(1/2011), s. 38-48.

[110] Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Duch pyszny poprzedza upadek. Rozważania o naturze procesu rozpadu unii, Kraków 2012, s. 165-166 i 174. Por.: P. Rożyński, Długi zabierają suwerenność, „PlusMinus”, nr 43(1026), „Rzeczpospolita”, nr 252(9372), 27-28 października 2012, s.P6-P7. Symbolika nazistowska stała się stałym elementem krytyki Niemiec w Grecji. Flagi ze swastyką przywitały Merkel w Atenach. „Nie dla IV Rzeszy!”, Wiadomości, „Gazeta.pl”, 09.10.2012, http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114881,12639008,Flagi_ze_swastyka_przywitaly_Merkel_w_Atenach___Nie.html. Podobne nastroje uwidoczniły się również w Portugalii: Merkel persona non grata, „Rzeczpospolita”, 7.11.2012, http://www.rp.pl/artykul/665682,949695-Merkel--persona-non-grata.html oraz Protesty Portugalczyków podczas wizyty Merkel, „Rzeczpospolita”, 12.11.2012, http://www.rp.pl/artykul/951137.html. Patrz też: Merkel persona non grata w Portugalii. „Orędowniczka doktryny, która rujnuje Europę”, Wiadomości, „Gazeta.pl”, 7.11.2012, http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114871,12814318,Merkel_persona_non_grata_w_Portugalii___Oredowniczka.html oraz M. Zatyka, Portugalia. Chaos komunikacyjny i protesty podczas wizyty Merkel, „Gazeta Wyborcza”, 12.11.2012, http://wyborcza.pl/1,91446,12843646,Portugalia_Chaos_komunikacyjny_i_protesty_podczas.html.

[111] Szerzej o Radzie Zarządzającej EMS patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu…, s. 76-77.

[112] Przykładem tego zjawiska może być Rada Europejska w Brukseli z 22 maja 2013 r. Założywszy, że głos zabrali jedynie przewodniczący delegacji – czyli szefowie rządów i głowy 27 państw członkowskich UE oraz najwyżsi urzędnicy wspólnotowi, otrzymujemy minimum 32 osoby. Przedmiotem obrad były podatki, polityka energetyczna UE i stan prac na pogłębieniem Unii Gospodarczej i Walutowej. Szczyt zaczął się o 13.00 skończył zaś o 17.00 konferencją podsumowującą jego wyniki. Trwał zatem ok. czterech godzin, w tym na obrady poświęcono formalnie ok. 3,5 godz. Odejmując po 10 minut na otwarcie i 10 na zamknięcie spotkania otrzymamy ok. 190 minut na efektywną prezentację stanowisk poszczególnych państw i wypracowanie na ich bazie wspólnego stanowiska unijnego. Każdy z uczestników spotkania miał więc nieco poniżej 6 minut na wystąpienie w imieniu swojego kraju lub urzędu. Jaką dyskusję na trzy wymienione wyżej tematy można przeprowadzić w takim czasie? Pytania tego nie uchyla fakt, iż szczyty przygotowywane są przez negocjacje na niższym szczeblu. Rolą przywódców nie jest wszak bezrefleksyjne zatwierdzanie propozycji podwładnych. Pikanterii całej sprawie dodaje to, iż szczyt UE trwał tak krótko, gdyż Angela Merkel spieszyła się do Drezna, na uroczystości jubileuszu 150-lecia istnienia SPD, na które, pochodzącą z CDU, szefową niemieckiego rządu zaprosili jej polityczni konkurenci. Feta drezdeńska okazała się dla pani kanclerz politycznie ważniejsza niż spotkanie Rady Europejskiej. Cała sytuacja była więc nie tylko świadectwem teatralizacji najważniejszego forum decyzyjnego UE, ale i odzwierciedleniem pozycji Niemiec w tej organizacji. P. Żurawski vel Grajewski, Arogancja Merkel, „Gazeta Polska Codziennie”, nr 121(520), 27.05.2013, s. 10.

[113] Przykłady patrz: Idem, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu finansów strefy euro - agonia czy przesilenie?, [w:] J. Kloczkowski, O. Krutílk i A. Wołek (red.), Kryzys Unii Europejskiej. Polska i czeska perspektywa, OMP Kraków 2013, s. 116-117.

[114] P. Rożyński, op. cit., s.P6.

[115] Program tej partii patrz: Podemos. Documento final del programa colaborativo, ss. 36, http://podemos.info/wordpress/wp-content/uploads/2014/05/Programa-Podemos.pdf.

[116] M. Płociński, Czerwieniejące Cyklady, „Rzeczpospolita”, nr 151(9271) „PlusMinus”, nr 26(1009), 30 czerwca 2012, s.P6.

[117] I. Janke, Międzynarodówka antyunijna, „PlusMinus”, nr 47(1030), „Rzeczpospolita”, nr 275(9395), 24-25 listopada 2012, s.P4-P5.

[118] Francja: Zwycięstwo antyunijnego Frontu Narodowego w wyborach do PE, AB, PAP Gazeta.pl, 2014-05-25, http://m.wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,117915,16032431,Francja__Zwyciestwo_antyunijnego_Frontu_Narodowego.html. Por.:  Y. Thompson, P. Godon, Européennes: revivez la soirée électorale, francetvinfo,  25.05.2014, http://www.francetvinfo.fr/elections/europeennes/en-direct-live-les-elections-europeennes-actualites-et-resultats-25-mai-2014_607373.html.

[119] K. Popławski, Niemieckie nadwyżki wciąż problemem dla strefy euro i dla świata, „BESTOSW”, nr 37(280), 20.11.2013, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2013-11-20/niemieckie-nadwyzki-wciaz-problemem-dla-strefy-euro-i-dla-swiata.

[120] J. Dempsey, E.U. Elites Keep Power From the People, “The New York Times”, 22 August 2011, http://www.nytimes.com/2011/08/23/world/europe/23iht-letter23.html?_r=0. Por.: T. G. Grosse, O polityczności…, s. 136.

[121] B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s. 128-154.

[122] A. Nowak-Far, Eurogrupa jako forum podejmowania decyzji w Unii Gospodarczej i  Walutowej, „Bank i Kredyt”, luty 2007, s. 21-33. Patrz też: Protokół nr 14 w sprawie Eurogrupy, Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s. 283.

[123] O okolicznościach jego powołania i zasadach funkcjonowania patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 60-97. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu…, s. 74-77.

[124] Board of Gouvernors, European Stability Mechanism, http://www.esm.europa.eu/about/governance/board-of-governors/index.htm. Por.: M. Kaczor, P. Tokarski, Trzeba więcej miliardów euro, „Rzeczpospolita”, nr 209(9329), 7 września 2012, s.B11.

[125] Judy Dempsey (The Key to Understanding the EU's New Leaders? Check the Flag, “Real Clear World”, April 25, 2013, http://www.realclearworld.com/articles/2013/04/25/the_key_to_understanding_the_eus_new_leaders_check_the_flag_105105.html) zauważa: “The euro crisis has not only led to a renationalization of policies, it is also reinforcing the national outlook on matters of personnel. Europe was given a first taste of how much the flag matters these days when the Eurogroup gathering of eurozone finance ministers needed to elect a new chair. Northern countries, including Germany, were already highly suspicious of the fact that an Italian, Mario Draghi, leads the European Central Bank. Despite Draghi's solid record, they instinctively suspect him of being soft on inflation and deficits because of his nationality. Under these circumstances, the most important quality that the new Eurogroup chief needed was the right nationality. Under no circumstances could he or she be a Southerner. The group ended up appointing Jeroen Dijsselbloem, a young and fairly inexperienced finance minister. But Dijsselbloem is Dutch, and therefore trustworthy from a German perspective.”

[126] Szerzej o hiperinflacji w Niemczech w latach 1920. i jej skutkach patrz: T. Kotłowski, Historia Republiki Weimarskiej 1919-1933, Poznań 2004, s. 101-122. Por.: J. Krasuski, Historia Niemiec…, s. 367-377 oraz W. Czapliński, A. Galas, W. Korta, op. cit., s. 689-700 i H.A. Winkler, op. cit., s. 406-421. O jej reperkusjach międzynarodowych por.: A. Harasimowicz, Polityka zagraniczna pierwszego rządu Partii Pracy w Wielkiej Brytanii, Łódź 1986, s. 29-58 oraz J. Kiwerska, Niemcy w polityce Stanów Zjednoczonych, [w:] Niemcy w polityce międzynarodowej 1919-1939, pod red. S. Sierpowskiego, t.II – Lata wielkiego kryzysu gospodarczego, Poznań 1992, s. 134-148.

[127] M. Kaczor, P. Tokarski, op. cit., s.B11.

[128] Board of Directors, European Stability Mechanism, http://www.esm.europa.eu/about/governance/board-of-directors/index.htm. Por.: M. Kaczor, P. Tokarski, op. cit., s.B11. Szerzej patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 83-87.

[129] F. Nelson, Grupa frankfurcka – europejskie komando, „The Spectator”, 16 listopada 2011, Presseurop, http://www.presseurop.eu/pl/content/article/1177171-grupa-frankfurcka-europejskie-komando. Por. wersjęangielską: F. Nelson, Europe’s hit squaw, “The Spectator”, 16 November 2011, http://www.spectator.co.uk/features/7378428/europes-hit-squad/ oraz Grupa Frankfurcka, Ósemka trzymająca władzę, „El Mundo” 10 listopada 2011, Presseurop, http://www.presseurop.eu/pl/content/news-brief/1155751-osemka-trzymajaca-wladze. Patrz też: F. Schirrmacher, Democracy has junk status, “Frankfurter Allgemeine Zeitung”, 2 November 2011, http://www.voxeurop.eu/en/content/article/1128541-democracy-has-junk-status.

[130] O EWO (Europejskiej Wspólnocie Obronnej) szerzej patrz: W. Bokajło, op. cit., 96-197. Por.: C. Zorgbibe, op. cit., s. 27-32; J. W. Young, op. cit., s. 35-43; J. Krasuski, Historia RFN…, s. 180-184, 186-189, 218-234, 242-249, 255-259,  265-267.

[131] Por.: C. J. Smith, Creating the EU’s CFSP – The Balkans Conflict and the Debate over Federalism, [w:] Clive Archera i Olli-Pekka Jalonena (red.) Changing European Security Landscape, Tampere 1995, s. 57. Por.: P. Garde, Vie et mort de la Yougoslavie, Saint-Amand-Montrond 1999, s. 324 oraz R. H. Ullman, Wojny w Jugosławii a system międzynarodowy po zimnej wojnie, [w:] D. B. Bobrow, E. Haliżak i R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe u schyłku XX wieku, Warszawa 1997, s. 414. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Upokorzona Europa. Unia Europejska wobec konfliktów bałkańskich w latach 1991-1999, [w:] A. Magdziak-Miszewska (red.), Świat po Kosowie, Warszawa 2000, s. 70-73 oraz K. Malinowski, Przemiany niemieckiej polityki bezpieczeństwa 1990-2005, Poznań 2009, s. 311-315 i P. Sokołowska, Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa RFN wobec państw obszaru byłej Jugosławii w latach 1990-2005, Toruń2010, s. 59-89.

[132] Grupa parlamentarna CDU/CSU wydała 1 września 1994 r. dokument programowy, w którym ostrzegano, iż jeśli integracja Europy Zachodniej nie doprowadzi do likwidacji szarej strefy bezpieczeństwa w Europie Środkowej „Niemcy, w celu zapewnienia sobie bezpieczeństwa, mogłyby być skłonne lub zmuszone do samodzielnego, za pomocą tradycyjnych środków, ustanowienia stabilności w Europie Wschodniej, co przekraczałoby w znacznym stopniu ich siły i prowadziło do erozji jedności wewnątrz Unii Europejskiej, tym bardziej, że wspomnienia z przeszłości, gdy polityka wschodnia oznaczała dla Niemiec przede wszystkim współpracę z Rosją na niekorzyść krajów będących pomiędzy tymi państwami, są ciągle powszechnie obecne”. - cyt. za P. Soloch, Polska wobec  idei Wspólnej Obrony Europejskiej, „Biuletyn Programowy Grupy Windsor”, nr 4 (10), maj 1996, s. 3

[133] O pozycji Niemiec u zarania integracji europejskiej szerzej patrz: W. Bokajło, Koncepcja Europy Konrada Adenauera i jej realizacja w praktyce politycznej w latach 1945-1954, Wrocław 1995, s45-56 i 86-88. O stanowisku Francji patrz: S. Parzymies, Przyjaźń z rozsądku – Francja i Niemcy w nowej Europie, Warszawa 1994, s. 11-54.

[134] Szerzej patrz: J. Krasuski, Historia RFN…, s. 520-592, 649-664.

[135] P. Żurawski vel Grajewski, Polska wobec przywództwa Niemiec…, s. 111-135.

[136] A.-M. Le Gloannec, Czy duet Paryż-Berlin ma przyszłość?, „Polski Przegląd Dyplomatyczny”, nr 5(39) wrzesień-październik 2007, s. 27-36.

[137] Szerzej o samych rewolucjach arabskich patrz: A. Dzisiów-Szuszczykiewicz, „Arabska wiosna” – przyczyny, przebieg i prognozy, „Bezpieczeństwo Narodowe”, nr II-2011/18, s. 41-56. Patrz też: S. Parzymies, Arabska wiosna – dwa lata później, „Sprawy Międzynarodowe”, R. LXVI, nr 1/2013, s. 63-92.

[138] J. Daraczewska, Anatomia rosyjskiej wojny informacyjnej. Operacja krymska - studium przypadku, „Punkt Widzenia” OSW, 22.05.2014, ss. 36.

[139] P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji…, s. 41-59.

[140] Ibidem, s. 101-328. O szoku, ale i bezradności jaką rosyjska agresja wywołała w Niemczech patrz: A. Kwiatkowska-Dróżdż, K. Popławski, K. Frymark, Niemcy wobec konfliktu rosyjsko-ukraińskiego – szok i niedowierzanie, „Komentarze OSW”, 3.04.2014,  ss. 7.

[141] Niemcy: traktat lizboński zgodny z konstytucją, ale jeszcze nie można go ratyfikować, 30.06.2009, http://wyborcza.pl/1,86733,6773131,Niemcy__traktat_lizbonski_zgodny_z_konstytucja__ale.html. Szerzej patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s. 383-423. Por.: J. Kranz, Deficyt demokracji…, s. 18-21,

[142] Szerzej o decyzji Trybunału z Karlsruhe patrz: K. Frymark, Niemcy mogą ratyfikować EMS i pakt fiskalny, „BESTOSW”, nr 29(230), 12.09.2012, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-09-12/niemcy-moga-ratyfikowac-ems-i-pakt-fiskalny. Patrz też: P. Żurawski vel Grajewski, Tak z zastrzeżeniami, „Gazeta Polska Codziennie”, nr 216(311), 15-16.09.2012, s. 10.

[143] P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu…, s. 79-82.

[144] K. Popławski, Niemcy: Kanclerz Merkel przedstawiła swoją wizję reform strefy euro, „BESTOSW”, nr 35(236), 24.10.2012, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-10-24/niemcy-kanclerz-merkel-przedstawila-swoja-wizje-reform-strefy-euro. Por.: P. Rożyński, op. cit., s.P6-P7.

[145] J. Habermas, Pakt dla Europy czy przeciw Europie?, „Gazeta Wyborcza”, nr 83.7206, 9-10 kwietnia 2011, s. 17.

[146] P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu…, s. 94-95.

[147] T.G. Grosse, O polityczności…, s. 136-137.

[148] Patrz wspomniana wyżej wypowiedź ministra finansów RFN Wolfganga Schäuble (P. Rożyński, op. cit., s.P6.) czy historia projektu budżetu Irlandii przekazanego do oceny Komisji Europejskiej, a ostatecznie debetowanego w komisji budżetowej Bundestagu. M. Magierowski, Trzecie samobójstwo Europy, „Rzeczpospolita”, nr 277(9093), 29 listopada 2011, s.A14. Por.: P. Semka, Brutalni, subtelni, skuteczni, „Plus-Minus”, nr 8(991), „Rzeczpospolita”, nr 47(9167), 25-26 lutego 2012, s.P3.

[149] Wystąpienie Pana Ministra Radosława Sikorskiego w Fundacji Batorego, Warszawa, 8 października 2009, Wystąpienie Ministra Spraw Zagranicznych, 2009,10.09, Aktualności, MSZ, https://archiwalny.msz.gov.pl/Wystapienie,Ministra,Spraw,Zagranicznych,30699.html. Por.: D. Uhlig, Widzę Polskę w pierwszej szóstce Unii Europejskiej, „Gazeta Wyborcza” 21.02.2008, http://wyborcza.pl/1,85996,4948134.html.

[150]Polska jest członkiem wielkiej szóstki”, TVP.Info, 11.07.2013, http://www.tvp.info/11730371/informacje/polska/polska-jest-czlonkiem-wielkiej-szostki/.

[151] Polska powinna być w gronie głównych decydentów UE, 26.09.2009, Polskie Radio.pl, http://www.polskieradio.pl/5/115/Artykul/175206,Il-Sole24-Ore-Polska-powinna-byc-w-gronie-glownych-decydentow-UE.

[152] Akcja włoska wszczęta została pod wrażeniem spotkania prezydenta Francji Nicolasa Sarkozy’ego z kanclerz Niemiec Angelą Merkel w Deauville 18 października 2010 r. G. Dinmore, Italy slams Paris and Berlin for ‘pre-cooked’ deals,  “Financial Times”, Europe, Novemner 4, 2010, http://www.ft.com/cms/s/0/03a068f2-e80f-11df-b158-00144feab49a.html#axzz3Jzc3ASEQ. O rozbieżności niemiecko-włoskiej w ocenie sytuacji w strefie euro i kondycji samych Włoch patrz: S. Nixon, Berlin kontra Rzym, czyli dwie wizje, „Rzeczpospolita”, nr 230(9350), 2 października 2012, s.B9. Por.: opinia premiera Włoch Mario Montiego wyrażona podczas jego pierwszej wizyty w Berlinie w styczniu 2012 r. P. Żurawski vel Grajewski, Duch pyszny…, s. 169-170.

[153] J. Cienski, Poland rejects idea of EU elite group, “Financial Times”, Europe, Novemner 7, 2010, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/7516a0fa-eaa3-11df-b28d-00144feab49a.html#axzz3Jzc3ASEQ. Por.: Polska nie chce być w wielkiej szóstce Unii Europejskiej?, EurActiv.pl, 9.11.2010, http://www.euractiv.pl/politykawewnetrzna/artykul/polska-nie-chce-by-w-wielkiej-szostce-unii-europejskiej-002195 oraz: Sikorski odrzuca włoską ofertę, TVN24, 8 listopada 2010, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/sikorski-odrzuca-wloska-oferte,151525.html.

[154] Sikorski: Polska może dołączyć do grupy decydentów, z której Wielka Brytania właśnie wyszła, Wiadomości, „Gazeta.pl”, 24.01.2013, http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,13285771,Sikorski__Polska_moze_dolaczyc_do_grupy_decydentow_.html.

[155] Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Pozycja Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej w świetle odrzucenia przez Zjednoczone Królestwo paktu fiskalnego, „Nowa Politologia”, 3 stycznia 2013, http://www.nowapolitologia.pl/politologia/europeistyka/pozycja-wielkiej-brytanii-w-unii-europejskiej-w-swietle-odrzucenia-przez-zjednoczone-krolestwo-.

[156] Italian PM: Better French Inflation Now Than Le Pen Later, “The American Interest”, 4.October 2014,

[157] A. Evans-Pritchard, Italy's Mr. Euro urges Latin Front, warns Germany won't sell another Mercedes in Europe, “The Telegraph”, 4 November 2013, http://blogs.telegraph.co.uk/finance/ambroseevans-pritchard/100025983/italys-mr-euro-urges-latin-front-warns-germany-wont-sell-another-mercedes-in-europe/.

[158] A. Cala, EU leaders approve budget, and everyone wins - at least politically, “The Christian Science Monitor”, February 8, 2013, http://www.csmonitor.com/World/Europe/2013/0208/EU-leaders-approve-budget-and-everyone-wins-at-least-politically.

[159] Blok brytyjsko-nordycko-bałtycki zapoczątkowany został współpracą na niwie ekonomicznej, podjętą w myśl decyzji szczytu wchodzących w jego skład państw, odbytego w Londynie w styczniu 2011 r. W obliczu narastającej aktywności wojskowej Rosji w regionie, na spotkaniu w Oslo 12 listopada 2014 r. kooperację poszerzono o kwestie wojskowe. UK hosts Nordic Baltic Summit, Department for Business, Innovation & Skills, GOV.UK,  20 January 2011, https://www.gov.uk/government/news/uk-hosts-nordic-baltic-summit. Patrz też: N. Ottens, Northern Europe Strengthens Defense Cooperation Against Russia, Atlantic Sentinel, November 13, 2014, http://atlanticsentinel.com/2014/11/northern-europe-strengthens-defense-cooperation-against-russia/.

[160] T. G. Grosse, O polityczności…, s. 136.

[161] Ibidem, s. 146. Por.: J. Kranz, Deficyt demokracji…, s. 17.

[162] T. G. Grosse, O polityczności…, s. 139-140.

[163] Ibidem, s. 136-138.

[164] Szerzej zob.: I. Albrycht (red.), Partnerstwo Wschodnie w kontekście Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i agendy Grupy Wyszehradzkiej / The Eastern Partnership in the Context of the European Neighbourhood Policy and V4 Agenda, Kraków 2010, s. 64.

[165] Szerzej patrz: About, Llywodraeth Cymru/Welsh Government, http://wales.gov.uk/about/?lang=en.

[166] T. Czapiewski, Szkocka Egzekutywa – nowy model rządu w Zjednoczonym Królestwie, [w:]  M. Drzonek, A. Wołek (red.), op. cit., 248-261. Patrz też.: The Scottish Government/Riaghaltas na h-Alba, http://www.scotland.gov.uk/Home#slide/2.

[167] L. Metcalfe, Proces koordynacji w poszczególnych państwach Unii Europejskiej (wybrane przykłady), [w:] M. Łabędzka (red.), Narodowa koordynacja polityk wspólnotowych w Unii Europejskiej, Łódź 1998, s. 46-50.

[168] R. Herzog, op. cit., s. 7.

[169] Przemysław Żurawski vel Grajewski, Obwód Kaliningradzki w stosunkach Unia EuropejskaRosja (problem tranzytu), „Polska w Europie” 2004, nr 3 (47), s. 171–173.

[170] Pierwszy kraj Unii przywrócił kontrole na granicach, „Dziennik.pl,” 1.07.2011, wiadomosci.dziennik.pl/swiat/artykuly/343743-dunski-parlament-zatwierdzil-kontrole-celna-na-granicy.html. oraz: Francja i Włochy niszczą „ducha Schengen”, 27.07.2011, EurActiv.pl, http://www.euractiv.pl/eurowybory/artykul/francja-i-wochy-niszcz-ducha-schengen-002843. Patrz też: Statement by Commissioner Malström on the compliance of Italian and French measures with the Schengen acquis, Brussels 25 July 2011, MEMO/11/538, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/538&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. Dało to asumpt do rozważań prasy niemieckiej na temat wprowadzenia podobnych ograniczeń w przekraczaniu granic RFN. C. Makulski, Ucieczka od Schengen, „Gazeta Polska Codziennie”, nr 95(190), 23.04.2012, s. 7.

[171] Szerzej patrz: W. Bläsi, Polityka rolna w Niemczech: co dzieje się poza ramami Wspólnej Polityki Rolnej?, [w:] M. Brzóska (red.), Zasady wspólnej Polityki Rolnej a krajowe polityki rolne państw członkowskich, Łódź 1998, s. 59-69.

[172] Szerzej patrz: G. Dusart, Polityka rolna we Francji: systemy interwencji, transformacja obszarów wiejskich, [w:] M. Brzóska (red.) op. cit., s. 71-89.

[173] Sprawozdanie Komisji - 30. Sprawozdanie roczne z kontroli stosowania prawa UE (za 2012 r.), COM(2013) 726 final, Bruksela, dnia 22.10.2013, s. 4.

[174] S. Keukeleire, J. MacNaughtan, The Foreign Policy of the European Union, London 2008, s. 121–122.

[175] P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii europejskiej wobec Rosji…, s. 239.

[176] Szerzej patrz: ibidem, s. 102-164

[177] W ramach Strategii lizbońskiej z 2000 r. deklarowano: „uczynić z Unii Europejskiej najbardziej dynamiczną, konkurencyjną i opartą na wiedzy gospodarkę na świecie, zdolną do zapewnienia zrównoważonego wzrostu, oferującą więcej lepszych miejsc pracy oraz większą spójność społeczną, jak również poszanowanie środowiska naturalnego”. Nawet w oficjalnej ocenie skutków jej wdrażania dokonanej przez KE w 2010 r. przyznawano, że zasadniczych celów nie udało się osiągnąć, choć oczywiście wskazywano różne tego stanu „obiektywne przyczyny” i cząstkowe sukcesy. Ocena strategii lizbońskiej, Dokument roboczy służb komisji, SEK(2010) 114, wersja ostateczna, Bruksela, dnia 2.2.2010, ss. 22. Por. opinia wicedyrektora Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej: M.J. Radło, Strategia lizbońska nie spełnia pokładanych w niej nadziei, „Rzeczpospolita”, nr 25(7319), 29-30 stycznia 2005.

[178] Presidency Progress Report to the Helsinki European Council on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence Annex 1 to Annex IV, Presidency Conclusions Helsinki European Council 10 and 11 December 1999, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/ACFA4C.htm. Ocenę stopnia realizacji decyzji helsińskich z 1999 r. patrz: T.M. Chacho, Implementing the Headline Goals: The Military Aspect, [w:] J. Krause, A. Wenger, L. Watanabe (red.), Unraveling the European Security and Defense Policy, Conundrum, “Studies in Contemporary History and Security Policy”, vol.11, Bern 2003, s. 49-65. Por.: P. Żurawski vel Grajewski, Europejska polityka bezpieczeństwa i interwencji: stan, perspektywy, interesy Polski, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński”, nr 2(2) 2005, s. 88-108.

[179] D. Lynch, Russia Faces Europe, „Chaillot Papers”, ISS, no 60, May 2003, s. 78.



Przemysław Żurawski vel Grajewski - Ur. 1963, dr hab., profesor nadzwyczajny UŁ w Katedrze Teorii Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego; pracownik Biura Ministra Obrony Narodowej ds. Polityki Obronnej (1992), Biura Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej (1995-1996) i Instytutu Europejskiego w Łodzi (1996-2001); wykładowca Collegium Civitas (2002-2004); ekspert frakcji EPL-ED w Parlamencie Europejskim odpowiedzialny za monitorowanie polityki wschodniej UE (2005-2006); analityk Centrum Europejskiego Natolin (2006-2012); wykładowca (visiting professor) białoruskiego Europejskiego Uniwersytetu Humanistycznego na emigracji w Wilnie (2006-2009); od 2008 r. wykładowca-współpracownik KSAP; od 2012 r. stały współpracownik „Gazety Polskiej Codziennie” – komentator w zakresie spraw międzynarodowych, militarnych i historii; od 2015 r. koordynator Sekcji Bezpieczeństwo, obronność Narodowej Rady Rozwoju przy Prezydencie RP oraz członek gabinetu politycznego ministra spraw zagranicznych RP; podpor. rez. WP. Autor m.in. "Polska polityka wschodnia 1989-2015. Wymiar narodowy i unijny" (2016), "Duch pyszny poprzedza upadek. Rozważania o naturze procesu rozpadu unii" (2012), "Geopolityka-siła-wola. Rzeczypospolitej zmagania z losem" (OMP, 2010), "Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji a interesy Polski 1991-2004" (OMP, 2008), współautor wydanych przez OMP prac zbiorowych "Przeklęte miejsce Europy? Dylematy polskiej geopolityki" (2009), "Rzeczpospolita 1989-2009. Zwykłe państwo Polaków?" (2009), "Władza w polskiej tradycji politycznej. Idee i praktyka" (2010).

Wyświetl PDF