Jednym z ważniejszych problemów, przed którymi stanęła polska polityka po 1989 roku, była kwestia wypracowania modelu zarządzania państwem. Sprawa ta nie znalazła się jednak w centrum debat o nowym ustroju, co samo w sobie świadczyło o słabości polskiej transformacji sprzed dwudziestu lat. Uwaga skupiła się bowiem na kwestiach terapii szokowej w gospodarce, uruchomieniu mechanizmów demokratycznego decydowania politycznego czy też wolnych mediów. Były to zagadnienia, które – z różnych powodów – posiadały swoich orędowników w nowej rzeczywistości, kierujących się czy to ideami (demokracja) czy też interesami (przewłaszczenie majątku publicznego). Jednocześnie zmiany te dotyczyły większości obywateli w sposób bezpośredni – zmiany reguł gospodarczych i politycznego decydowania uruchomiły nową dynamikę społeczną i stały się głównymi procesami przekształcania polskiej rzeczywistości po 1989 roku. Sprawy, które umykały tym dwóm głównym perspektywom spojrzenia na potrzeby nowego państwa, a więc przede wszystkim instytucjonalna pragmatyka działania systemu politycznego, zeszły na tak daleki plan, że w końcu został on w dużej mierze pozostawiony własnemu biegowi. Jeśli bowiem chodzi o wymiar instytucjonalny państwa, to na pierwszym planie od początku pojawiła się kwestia nie tyle narzędzi, co raczej samej władzy jako treści działania instytucji politycznych, stąd też spory wokół metody osiągania równowagi instytucjonalnej (podział władzy) oraz zakresu kompetencyjnego poszczególnych organów (zakres władzy) były podstawowymi problemami instytucjonalnymi Polski po 1989 roku[1].

To skupienie się na problematyce władzy jako siły sprawczej w polityce, rozumianej jako zamknięty, ograniczony zasób polityczny (kapitał władzy), którego granice wyznacza centralny system instytucjonalny i w jego ramach należy dokonać jego rozdziału, charakterystyczne jest dla tradycyjnego myślenia o państwie, które już w roku 1989 było anachroniczne. Być może jednak była to cena, jaką musieliśmy zapłacić za opóźnienie fazy cyklu rozwojowego państwa w stosunku do najbardziej rozwiniętych systemów politycznych naszego kręgu cywilizacyjnego. Problem polegał wszakże na tym, że nawet jeśli nasze potrzeby polityczne powodowały, że musieliśmy tworzyć zręby instytucjonalne państwa niejako od początku, a wtedy – naturalnie – rozpoczyna się od ogólnego zarysu, to jednak ani ten zarys nie okazał się trwale skuteczny (oparty został bowiem na zasadzie równowagi przez blokowanie, w której różnica jest źródłem konfliktu, a konflikt narzędziem równowagi[2]), ani też nie został on wsparty przez sprawny system zarządzania, który potrafiłby zniwelować negatywne skutki wewnętrznej blokady systemowej. Jednocześnie, Polska wraz z transformacją ustrojową rozpoczęła proces otwarcia systemowego dążąc do wpisania się w procesy globalizacji i integracji, które zachodziły wokół niej. Procesy te, aczkolwiek nie podważają (jak głosili niektórzy) istotnej roli państwa jako suwerennej organizacji politycznej – co oznacza, że słusznie należało budować podstawy do nadania instytucjom państwa cech organów władczych – to jednakowoż w znacznym stopniu przebudowują instrumentarium realizowania woli władzy politycznej, zmieniając środowisko jej działania w system sieciowych powiązań gospodarczych (globalizacja) czy też w system meta-regulacji proceduralnych (integracja europejska).

W ten sposób znaleźliśmy się w pętli paradoksu instytucjonalnego, w którym tkwimy do dziś. Potrzeby fazy wewnętrznego krzepnięcia systemu politycznego powodowały konieczność skupienia się na fundamentach ustrojowych państwa rozumianych jako tradycyjny schemat hamulców i równowag, podziału władzy, rządu ograniczonego, demokracji parlamentarnej i innych elementów alfabetu systemowego. Równocześnie weszliśmy w fazę zewnętrznego cyklu modernizacyjnego, w ramach którego wyznacznikami siły, samodzielności i znaczenia państwa są elementy post-politycznego zarządzania przestrzenią polityczną, rozumianą jako system pluralistycznego uczestnictwa wielopodmiotowego, konkurencyjności w ramach zintegrowanego środowiska działania, załamania tradycyjnie rozumianego centrum decyzyjnego jako wydzielonego ośrodka skupienia polityki, a przede wszystkim wzrost znaczenia (a w niektórych obszarach wprost – dominacja) zdolności do egzekwowania władzy, czyli zarządzania procesem politycznym ponad prostą zdolność do posiadania władzy (jej zdobycia i utrzymania)[3]. Paradoks ten jest jednym z kluczy do zrozumienia niezdolności polskich elit politycznych do zbudowania sprawnego systemu państwowego – zaważyły na tym nie tylko słabości intelektualne, brak zdolności przywódczych czy nietrafne wybory personalne, ale – być może przede wszystkim – brak „planu głównego” – ciągły chaos zmian instytucjonalnych powodowany próbami poruszania się w ramach owej pętli paradoksu, a nie twórcze wyjście poza nią i uzyskanie efektu ucieczki do przodu. Istotą takiego działania mogłaby się stać odpowiednia konsolidacja zasobów w ramach tradycyjnego dominium politycznego (od własności publicznej w obszarach politycznie strategicznych po silny instytucjonalnie ośrodek przywództwa politycznego), przy jednoczesnej głębokiej modernizacji mechanizmów zarządzania państwem, które wpisałyby Polskę w nowy kształt międzynarodowej gry o podmiotowość.

Tymczasem – od strony zarządzania państwem – Polska roku 1989 była urządzona katastrofalnie. W środowisku gospodarczym opowiadana jest anegdota, jak to do ważnej centralnej instytucji państwowej, całkiem niedawno, zaproszono pewnego guru świata biznesowego managementu, który miał – po zapoznaniu się z jej działaniem – doradzić niezbędne usprawnienia. Po dwóch tygodniach obserwacji uczestniczącej, na posiedzeniu władz owej instytucji, zapytano o jego rady co do poprawy zarządzania. Odpowiedź brzmiała: „Nie mogę nic państwu zaproponować, ponieważ przez dwa tygodnie nie zauważyłem żadnych oznak zarządzania w tej instytucji”. Podobnie rzecz ma się z naszym państwem jako organizacją polityczną. Zarządzanie państwem nie polega bowiem na bieżącym administrowaniu zasobami – tego typu działanie jest tylko jednym z podstawowych przejawów zarządzania. Jego istotą jest natomiast świadome osiąganie założonych celów politycznych przy użyciu różnorodnych instrumentów decyzyjnych i wykonawczych, w sposób efektywny, politycznie przejrzysty, społecznie akceptowany i ekonomicznie racjonalny. W Polsce roku 1989 nie było żadnych oznak takiego typu działania państwa. Nie stanęliśmy zatem przed potrzebą usprawnienia zarządzania, ale generalnego stworzenia jego mechanizmów.

Z punktu widzenia wspomnianych kryteriów zarządzania państwem – efektywności, przejrzystości, legitymizacji, racjonalności i ekonomiczności, przed Polską dwadzieścia lat temu stanęły zadania gigantycznej zmiany, której nie udało się w spójny sposób przeprowadzić.

Po pierwsze Polska była krajem scentralizowanym, o przeładowanym do granic możliwości zasobie decyzyjnym ośrodka rządowego, który – z samej racji swej wielkości (ilości decyzji, które musiał podejmować) – był absolutnie nieefektywny i nieracjonalny, nie mieliśmy ani systemu decentralizacji ani nawet sprawnego mechanizmu delegowania uprawnień i dekoncentracji, na co dodatkowo nakładał się chaos kompetencyjny w ramach totalnie zhierarchizowanych pionowych drabin podległości, w tym administracji specjalnych (m.in. takich systemów pozasystemowych, jak służba bezpieczeństwa) i administracji partyjnej jako równoległych (kontrolno-politycznych) ośrodków decyzyjnych. Po drugie, nie mieliśmy nowoczesnej kultury administracyjnej i proceduralnej, która budowałaby zaufanie obywateli do państwa, rozumiane nie w sposób emocjonalny (mój kraj), ale praktyczny (wierzę, że państwo działa dla mojego dobra, przestrzegam przepisów, bo są one stworzone dla dobra wspólnego, itp.). Po trzecie, Polska była krajem bez profesjonalnych kadr administracyjnych, bez modelu służby cywilnej, zarządzania kadrami opartego na kryteriach merytorycznej rekrutacji, oceny, awansu i systemu wynagrodzeń. Po czwarte, byliśmy krajem bez kryteriów efektywnościowej oceny działania aparatu państwa, tak z punktu widzenia gospodarowania zasobami, efektywności ekonomicznej, jak i politycznej. Po piąte, nie było w Polsce mechanizmów zarządzania przez cele i – generalnie – zdolności do celowościowego decydowania politycznego, wspartego o planowanie strategiczne, co przy wspomnianym braku planu głównego – modelu docelowego – dodatkowo potęgowało chaos reform. Po szóste, polskie instytucje polityczne nie miały zdolności do zarządzania jakością, a szerzej – pojęcia jakości i kryteriów jakościowych w działaniu systemu państwowego w ogóle nie istniały, ani w sensie standardów (dopiero później, jako jedna z ważniejszych zmian w zarządzaniu państwem, pojawił się trend do ubiegania się o normy ISO w działaniu instytucji publicznych), ani w rozumieniu procesu doskonalenia instytucjonalnego. Po siódme, nie istniało wiele z instytucji, których potrzebowało nowe polskie państwo, po prostu dlatego, że wcześniej nie działał szereg instrumentów politycznych charakterystycznych dla nowoczesnych systemów. Po ósme, nie było sprawnych narzędzi kontroli i zapobiegania patologiom zarządzania w sferze politycznej (z korupcją jako najgroźniejszym ze schorzeń, które degeneruje całą sferę publiczną). Po dziewiąte, Polska była krajem o bardzo usztywnionym, „zwapniałym” systemie instytucji administracyjnych, który był jednocześnie kruchy (podatny na negatywne zjawiska) i nieelastyczny (z trudem reagujący na zmiany otoczenia). Po dziesiąte wreszcie, Polska była krajem względnie wyizolowanym – nie posiadaliśmy wielu „złączy instytucjonalnych” ze środowiskiem zewnętrznym – nie uczestniczyliśmy instytucjonalnie w procesach globalizacji i integracji europejskiej, co powodowało, że nie powstały u nas procedury ani praktyka zarządzania w ramach układów wielkopaństwowych (praktyka działania RWPG czy Układu Warszawskiego nie były dobrą szkołą takich uwarunkowań).

Ten kryzys zarządzania państwem w Polsce po roku 1989 (jego elementy obecne są nadal po 20 latach) można także opisać poprzez odwołanie do sześciu weberowskich wyznaczników sztabu administracyjnego, czyli typu idealnego biurokracji.

Problemy zarządzania widoczne były w niskiej czytelności, trwałości i aplikowalności norm prawa (kryzys reguł)[4]. Pilnym zadaniem było (i jest) – i to w zarówno w wymiarze poziomym w poszczególnych segmentach administracji (rządowym i samorządowym), jak i w relacjach pomiędzy rządem i samorządem terytorialnym – przeprowadzenie czytelnego podziału zadań, który wynikałby z racjonalności, a nie z politycznych preferencji do kontroli nad zadaniami istotnymi z budżetowego punktu widzenia (kryzys kompetencji)[5]. Oczywistym był (i jest) problem konieczności przekształceń samych jednostek biurokratycznych, które są wewnętrznie chaotyczne, często powielając dawne rozwiązania organizacyjne, a niejednokrotnie ich organizacja stanowiła wynik partykularnych, partyjnych działań przełożonych (kryzys organu)[6]. Niebezpiecznym zjawiskiem zachodzącym w polskiej administracji jest istotne naruszenie zasad zwierzchnictwa, opartego o wyższość przełożonych nad podwładnymi wynikającą z ich większej kompetentności, umiejętności, znajomości spraw – a nie z siły strachu – oraz naruszenie zasad instancyjności, dającej gwarancję odwołania się od decyzji do przełożonych (kryzys hierarchii)[7]. Przed polską administracją wciąż stoi zrealizowanie postulatu wyłącznego oparcia rekrutacji na czynniku wiedzy i umiejętności oraz opracowania katalogu owych niezbędnych dla pracy w administracji cech – czy interesują nas prawnicy, ludzie znający się na zarządzaniu, specjaliści czy uniwersaliści itp. (kryzys fachowości). Równie czytelny jest problem zwalczania zjawisk łączenia pełnionego urzędu z prywatnymi korzyściami wykraczającymi poza wynagrodzenie za pracę (kryzys profesjonalizmu)[8]. Wreszcie wiele z wątków rozpatrywanych przez kolejne komisje śledcze pokazuje, jak dużo jeszcze przed nami w kwestii przejrzystości, czytelności i odtwarzalności procedur działania biurokracji (kryzys dokumentacji).

Sytuacja taka wymagała pilnego stworzenia „planu głównego” dla zarządzania państwem. Pod pojęciem tym rozumiem określenie modelu funkcjonowania systemu politycznego, który zapewniałby jego stabilność, efektywność, legitymizację oraz trwanie społecznej więzi państwowej. „Plan główny” łączyć powinien normatywne (prawno--ustrojowe) i nienormatywne (kulturowe) reguły tworzące podstawę trwania i rozwoju systemu politycznego. W przypadku potrzeb Polski w okresie zmian po roku 1989, w kontekście wspomnianej powyżej pętli instytucjonalnej, do najważniejszych postulatów generalnych (niestety zrealizowanych tylko po części), jeśli chodzi o treść „planu głównego”, zaliczyć można było konieczność instytucjonalnego i proceduralnego połączenia rosnącej grupy niezależnych, zindywidualizowanych ośrodków samoorganizacji społecznej, w postaci organizacji obywatelskich czy ruchów społecznych, w stabilną sieć regulowaną przez jednolite zasady prawa i minimalną zgodę proceduralną, trwałe włączenie do polityki państwowej zdecentralizowanych ośrodków władzy (samorządów terytorialnych) przy jednoczesnym uznaniu ich podmiotowości i niezależności, wytworzenie jednolitej sfery publicznej, sieci powiązań gospodarczych, wymykających się wówczas poza obszar wspólnoty politycznej, poprzez nowe określenie relacji między polityką a rynkiem, które wzmacniałoby wolność wyboru w obu tych obszarach, przywrócenie reprezentatywności i sterowności ośrodkom centralnej władzy państwowej poprzez usprawnienie administracji publicznej oraz nowoczesne formy uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy, europeizację rozumianą jako nowe określenie zadań i funkcji poszczególnych poziomów polityki w ramach zintegrowanej współpracy ponadnarodowej przy założeniu, że współpraca ta przynosi uczestnikom realny pożytek.

Dla wypracowania „planu głównego”, polska polityka powinna porzucić kilka ze swoich dotychczasowych obsesji, z których jedną jest bezwzględnie rozumiany, jednowymiarowy przymus modernizacyjny. Nie jest on bowiem tak naturalny, jak mogłoby się na pierwszy rzut oka wydawać, lecz jest wynikiem zdominowania dyskusji o potrzebnych zmianach w Polsce przez tzw. dyskurs transformacyjny. Dyskurs ten czerpie swą energię z rzeczywistych nacisków modernizacyjnych dotyczących pilnej potrzeby przekształcenia struktury zarządzania państwem oraz jest wspomagany przez, dominujący w kształtowaniu sfery publicznej, wpływ mediów.

Tymczasem „plan główny” to nie tylko obowiązek postępu, jednowektorowej naprawy, usilnego dążenia do odkrycia klucza do nowoczesności. Plan główny to przede wszystkim odpowiedź na pytania: co jest istotą polskiej wspólnoty politycznej, jaki jest samoistny mechanizm „polskiego politykowania”, co decyduje o żywotności naszej sfery publicznej?

Dzisiejszy świat decydowania politycznego, funkcjonujący w systemie wielokrotnie złożonych wzajemnych zależności między płaszczyznami polityki, gospodarki, mediów, świata społecznego itp., jednoczesnego generalnego rozproszenia i punktowego, chaotycznego, spontanicznego skupiania się wiedzy, instrumentów decydowania oraz materialnych środków oddziaływania na rzeczywistość, uniemożliwia rządzącym stworzenie spójnej wizji ładu politycznego, uniemożliwia im odkrycie „zasady pierwszej” systemu, w którym przyszło im samym funkcjonować. Odkrycie tej smutnej prawdy jest jednym z większych rozczarowań każdego, kto sięga po władzę z potencjalnym planem zmiany.

Współczesny model prowadzenia polityki w państwie można bowiem nazwać „zarządzaniem dla równowagi”, to znaczy jego zasadniczym celem jest usilne dążenie do uzyskania stabilności poprzez odnajdywanie punktów wewnętrznej równowagi w systemie (pomiędzy sprzecznymi interesami, wieloma płaszczyznami działań) i próba zbudowania z tych pojedynczych punktów jakiegoś ogólnego schematu – „konstelacji punktów oparcia”, które powiązane ze sobą w całości będą w stanie zachować ową stabilność. Tym samym tworzą się, niespodziewane dla decydentów, powiązania pomiędzy koniecznością rozwiązania konfliktu wokół strajku pielęgniarek z losem negocjacji o nowym traktacie europejskim i potrzebą zmniejszenia pomocy publicznej dla stoczni. Znajdując się w takim porządku decyzyjnym, zarządzający polityką państwa po pierwsze nie są w stanie podjąć realnego wysiłku określenia docelowego modelu ewolucji wspólnoty politycznej, a po drugie nie powinni tego czynić. Pierwsze wynika z prostego spostrzeżenia, iż cel polityki równowagi jest „wsobny”, to znaczy ogranicza się do zastanego zestawu instrumentów i skierowany jest ku ich optymalizacji, a gdy wykracza poza dotychczasowy schemat, to tylko po to, by znaleźć nowy punkt zaczepienia, który stanowiłby ośrodek równowagi dla tych już istniejących, a zatem zawsze będzie on powiązany z ograniczeniami obecnego stanu. W tym sensie nawet najbardziej odważne reformy polityczne w większości przypadków są „wykroczeniem poza schemat”, po to, aby do niego powrócić w nowej konstelacji równowagi. Przypominają rozwiązanie starej łamigłówki, w której połączenie sześciu punktów czterema liniami jest możliwe tylko wtedy gdy wykroczy się poza ich obręb, ale zawsze to one stanowią w efekcie układ odniesienia. Równocześnie ośrodki prowadzące bieżące zarządzanie polityką powinny przede wszystkim wypracować zdolności do „wybalansowywania systemu politycznego”, a zatem z natury swej zmuszone są do prowadzenia działań płynnych, elastycznych, zarządzając konfliktem, chaosem i rozbieżnością postrzeganymi jako stany normalne i źródło energii dla systemu, a nie jako patologie.

Trzecim elementem utrudniającym tworzenie „planu głównego” przez sprawujących władzę polityczną dla wspólnoty politycznej, jest fakt, że modernizacja w obszarze instytucjonalnym (na przykład Polski – czyli kraju o słabym zakorzenieniu i okrzepnięciu struktury państwa) musi odbywać się przede wszystkim poprzez proces adaptacji do rozwiązań po części także wymuszanych przez inne systemy (gospodarka, ład międzynarodowy), stąd niski poziom innowacyjności tak niezbędnej dla wypracowania samodzielnego planu głównego wspólnoty politycznej.

Zarządzanie polityką w państwie współczesnym, nadto silnie zintegrowanym z otoczeniem (Unia Europejska), nie może opierać się na skupieniu centrum decyzyjnego w „ośrodku dyspozycji politycznej” z równoczesnym założeniem, że celami decydowania politycznego są: zgoda, jednolitość, porządek i długotrwałość. Celami są: zmienna równowaga (sustainability), maksymalizacja wykorzystania przejściowych źródeł energii, zabezpieczenie strategicznych zasobów struktury (opanowanie jak największej ilości punktów równowagi), umiejętność elastycznego oddziaływania z otoczeniem. W takich warunkach nie powstają założenia wspólnoty politycznej.

Jednocześnie jednak uzyskanie zdolności do takiego zarządzania polityką to dzisiaj główne wyzwanie modernizacyjne państwa polskiego. A to dlatego, że nie należy popełniać błędu qui pro quo, polegającego na tym, że tęskniąc za czasami, gdy instytucje państwa były zdolne do definiowania polityki (a nie tylko zarządzania polityką), odrzucimy modernizację ich struktury. Należy pogodzić się z nową rolą „rządu” i tak go zmodernizować, aby był skuteczny w wypełnianiu zadania prowadzenia polityki. W tym celu system państwa polskiego musi przejść modernizację w kierunku „czułego państwa” (tzn. zdolnego do reagowania z otoczeniem), czyli modelu instytucjonalnego, który jest w stanie realizować wspomniane powyżej cele.

Prawdziwe zadanie intelektualne stojące przed nami w Polsce jest inne: jak zorganizować państwo, które jest wartością samoistną dla wspólnoty politycznej i globalnie uznaną formą reprezentowania interesów tej wspólnoty, systemem legitymizowanym zarówno na wejściu (demokracja), na wyjściu (efektywność) oraz w sferze symbolicznej (moje państwo)?

Wartość współczesnego państwa widać nie tylko w badaniach nad jego rzeczywistym znaczeniem dla jakości funkcjonowania sfery gospodarczej, w ramach których okazuje się, że większość czynników wpływających na konkurencyjność zależy dziś od państwa a nie bezpośredniej efektywności firm (edukacja, ochrona zdrowia, stabilność reguł prawa itp.). Wartość tę widać dziś przede wszystkim w relacjach wewnątrz złożonych systemów międzynarodowych takich jak Unia Europejska. I to widać z dwóch perspektyw.

Współczesna demokracja – jak dowodzą tego politolodzy – to nie tyle władza znajdująca się bezpośrednio w rękach ludu i przezeń wykonywana, ile system władzy, którego wartościami są: odpowiedzialność, zakorzenienie i przedstawicielstwo. W warunkach europejskich są one do osiągnięcia tylko na poziomie państwa narodowego i w jego obrębie. To tu realizuje się rzeczywista kontrola obywateli nad sprawującymi władzę oraz egzekwowanie ich odpowiedzialności (także poprzez media, które mają charakter narodowy). To tutaj istnieje wystarczająca ilość więzów tradycji, kultury, wyobrażeń społecznych, doświadczeń, idei, które pozwalają utożsamiać się obywatelom z ich organizacją polityczną. To tu wreszcie osoby sprawujące władzę są na tyle blisko swych obywateli i skutki ich pracy są na tyle bezpośrednio czytelne, że można mówić o realnej reprezentacji interesów, także w wymiarze identyfikacji czyim działaniom władza sprzyja, czyje interesy realizuje.

Jednocześnie państwa narodowe mają dla Unii Europejskiej znaczenie w zachowywaniu jej wewnętrznej równowagi. Unia składająca się z 27 państw, których potencjały są tak bardzo zróżnicowane, w naturalny sposób potrzebować będzie mechanizmów samosterujących, innych niż centralne, jednolite regulacje. Oznacza to, że podstawowym obiegiem polityki w Unii Europejskiej są i pozostają państwa z ich zindywidualizowaną wizją celów politycznych. Rzecz jasna, nie mamy do czynienia z całkowitym powrotem polityki egoizmów narodowych i zamkniętych interesów państwowych, możemy raczej mówić o „wariantowości polityki europejskiej”. Państwa członkowskie dostrzegają wartość Unii Europejskiej, indywidualnie łącząc w swych działaniach wymiar wspólnotowy z partykularnym. Efektem tego zjawiska jest naturalna tendencja do tworzenia w ramach Unii Europejskiej różnorodnych sieci celowej współpracy i wzrost znaczenia regionalnych formatów pogłębionego politycznego dialogu. Oba te zjawiska są Europie bardzo potrzebne
i oba opierają się na państwie narodowym jako podstawowym podmiocie zdolnym do budowy takich form współpracy. Dzięki nim Unia to nie jednowymiarowy system polityczny, posiadający centralne organy władzy, które dążą do ujednolicenia rządzonej przez siebie przestrzeni politycznej, to nie jeden demos, mający do wyboru określone narzędzia politycznej aktywności, ale mozaika wielostronnej współpracy, bogactwo relacji, różnorodność ambicji politycznych, jednoczesne współistnienie różnych rodzajów kontaktów, wielopłaszczyznowy dialog. Wszystkie te elementy, dostępne poprzez zróżnicowanie oparte o państwa narodowe, pozwalają konstrukcji europejskiej zachować jej żywotność i ubezpieczają ją przed utratą równowagi, która grozi każdemu jednopłaszczyznowemu systemowi politycznemu.

Druga perspektywa podkreślająca znaczenie państwa w ramach systemu europejskiego ma charakter wewnętrzny. Unia Europejska to przede wszystkim „wspólnota regulacji” – porządek ponadnarodowych reguł, które umożliwiają realizację wspólnych celów politycznych. Jednocześnie system ten nie opiera się na działaniu własnych zasobów zarządzania (specjalnej biurokracji), lecz funkcjonowanie swe zawdzięcza działaniu państw go tworzących i ich systemów administracyjnych. W efekcie to od jakości działania polskiej administracji zależy jakość polityki wspólnotowej w naszym kraju. Ponadto administracja narodowa nie tylko podlega „europeizacji”, ale sama stanowić powinna swoisty „bufor racjonalizujący”, to znaczy być zdolna do przetwarzania impulsów regulacyjnych nadchodzących ze struktur ponadnarodowych (o ile dopuszcza to ich forma – w tym przypadku mówimy o europejskich dyrektywach wiążących co do celów, a nie narzędzi ich realizacji) w krajowe rozwiązania uwzględniające specyfikę i potrzeby narodowe. W przeciwnym razie będziemy mieli do czynienia ze zjawiskiem tzw. „przemocy strukturalnej”, czyli wymuszonymi reformami państwa bez uwzględniania ich krajowego kontekstu.

Na koniec jeszcze jedna ważna płaszczyzna rozważań a mianowicie jakość państwa. Przed polską debatą obywatelską staje bowiem jeszcze jedno pilne zadanie polegające na konieczności wypracowania katalogu pojęć, którymi operujemy przy ocenie jakości państwa.

W moim przekonaniu do katalogu takiego powinny należeć pojęcia: bezpieczeństwa – rozumianego jako gwarancje trwania wspólnoty politycznej; czułości – w rozumieniu zdolności struktur państwa do rozpoznawania impulsów dochodzących z otoczenia; autopojetyczności – czyli zdolności do uczenia się na podstawie tych impulsów; sprężystości administracyjnej w rozumieniu zdolności do reagowania systemu państwa na decyzje wynikające z przepracowania impulsów; użyteczności rozumianej jako przechodzenie działań i regulacji państwa przez „test wartości dodanej”; wolności i wspólnotowości – przechodzenie przez „test sprzyjania działalności wolnych ludzi we wspólnocie”; aktywności i planowania prospektywnego – czyli zdolności państwa do działań uprzedzających oraz do oceny skutków regulacji.

Takie państwo posiadać będzie kilka zdolności, które współcześnie są niezbędnie potrzebne. Jest to model państwa zdolnego do współodczuwania rzeczywistości ze wspól­notą polityczną, która je tworzy. W tym sensie stanowi ono zaprzeczenie archaicznej koncepcji władzy publicznej jako wyodrębnionej i zamkniętej konstrukcji prawno-instytucjo­nalnej. Jego instytucje są zakorzenione w otoczeniu społecznym, potrafią wykorzystywać jego zasoby poprzez odpowiednio tworzone partnerstwa publiczno-prywatne i part­nerstwa obywatelskie, łączą we wspólnie regulowaną sieć różne ośrodki coraz bardziej rozpraszającej się, zdecentralizowanej i integrującej się ponadnarodowo władzy, a przez to gwarantują sterowność całego systemu. Państwo to tworzy system wyposażony w „sensory instytucjonalne”, dzięki którym jest on zdolny do uczenia się i którego naczelnym zadaniem jest uzyskanie zdolności do stałego reagowania z otoczeniem. W tym znaczeniu system ten jest „autopojetyczny”, modyfikuje się wedle dochodzących do niego i stale przetwarzanych impulsów zewnętrznych, jednocześnie zdolny jest, tymi samymi ścieżkami instytucjonalnymi, do wywoływania skutków w otoczeniu. Jest to państwo symbiotycznie, połączone z otoczeniem społecznym i ekonomicznym. Służą temu różnego rodzaju mosty proceduralne i elastyczna wewnętrzna organizacja aparatu państwa. Rola władz publicznych takiego państwa powinna sprowadzać się do koordynacji osiąganej poprzez priorytetyzację celów (przywództwo polityczne), do zgody społecznej (łagodzenie konfliktów), do zachowywania obiektywnie równych warunków dla wszystkich podmiotów i ich egzekwowania (rządy prawa), do gwarancji obrony obywateli, ładu i porządku publicznego (bezpieczeństwo) oraz do tworzenia kanałów komunikacji i ustanawiania połączeń w ramach sieci społecznej (pluralizm). Państwo nie powinno być wyblakłą wspólnotą polityczną, ale wspólnotą o określonych fundamentach wartości, otwartą, ale nie bezbronną, dyskursywną, ale nie bełkotliwą, zdolną do obrony swoich racji nawet w imię zerwania z hipokryzją neutralności jako współczesnym totalitaryzmem poprawności politycznej. Państwo winno być zaangażowane w realizację cnót publicznych uznanych za ważne dla wspólnoty politycznej. Państwo, które rozwija się, biegnie „naprzód nie pozostawiając nikogo z tyłu”, jednocześnie nie będąc etatystycznym lecz pomocniczym, czyli takim, które jest gwarantem dóbr a niekoniecznie ich bezpośrednim dostarczycielem. Jest to wreszcie państwo „inteligentne”, to znaczy takie, które w sferze publicznej zapewnia jej użytkownikom dostęp do wszelkiej niezbędnej informacji, jest nie tyle jawne (czyli biernie gwarantujące potencjalną możliwość zdobycia potrzebnych informacji), co edukacyjne (czyli podejmujące aktywne działania wspomagające wysiłki obywateli i pozwalające im łatwiej odnaleźć się w gąszczu przepisów prawa).

Tak opisane zadania państwa wymagają odpowiedniego oprzyrządowania właśnie w obszarze zarządzania polityką. Strategia, mająca za punkt wyjścia założenia tworzenia pożądanego modelu funkcjonowania państwa, powinna wychodzić od przyjęcia podstawowych założeń, będących konsekwencjami uznania, że administracja publiczna jest podsystemem państwa jako własności wspólnoty politycznej[9].

Są tego trzy ważne konsekwencje. Po pierwsze, to wspólnota polityczna (naród obywatelski) ma prawo i powinna określać zadania dla administracji publicznej – w przypadku systemów demokracji przedstawicielskiej czyni to poprzez pośrednie wyłonienie politycznego składu rządu kierującego administracją. Po drugie, to od jakości wspólnoty politycznej zależeć będą cele administracji. Po trzecie, istnieją samoistne zadania administracji publicznej (jako depozytariusza pamięci instytucjonalnej państwa), które nie powinny być poddawane namiętnościom politycznym demokracji.

Z tych trzech konsekwencji wynikają trzy warunki konieczne dla budowy podsystemu administracyjnego państwa. Administracja publiczna powinna być tak skonstruowana, aby zagwarantować, że wola polityczna wspólnoty politycznej będzie realizowana niezależnie od tego, czy sami urzędnicy ją podzielają – apolityczność administracji oznaczać powinna jej równie wysokie zaangażowanie w działania każdego rządu RP – w praktyce oznacza to konieczność takiego zbudowania zakresu korpusu politycznego w administracji publicznej i takich relacji między korpusem politycznym i wykonawczym, które gwarantowałyby sterowność państwa przez kolejne ekipy rządowe. Tworzenie (reformowanie) struktur i określanie zadań dla administracji publicznej musi uwzględniać potrzeby oraz jakość społeczeństwa, jego stopień samo-organizacji i samodzielności, oczekiwań wobec państwa, postaw i kultury politycznej – w praktyce oznacza to, że nie można aplikować narzędzi administracyjnych nieadekwatnych do stanu społecznego, gdyż może to okazać się przeciwskuteczne i zrodzić patologie. Konstrukcja administracji oraz zarządzanie kadrami w administracji powinny uwzględniać jej samoistne zadanie, jakim jest ciągłość instytucjonalna i realizacja obowiązku gwarantowania stabilności wewnętrznej w państwie – w praktyce oznacza to, że nowoczesna administracja publiczna będzie w sobie łączyła w równym stopniu „segmenty twarde” (zajmujące się podstawową, statyczną funkcją państwa – jego trwaniem) oraz „segmenty elastyczne” (zajmujące się funkcją dynamiczną – jego rozwojem). System musi być tak skonstruowany, aby istniały w nim oba segmenty, w pełni świadome swojej równoważnej roli.

Nie ulega bowiem dla nikogo wątpliwości, że instytucja państwa ulega współcześnie istotnym przekształceniom. Następuje to w wyniku zmian otoczenia podsystemu administracji: społecznego (erozja tradycyjnych form więzi społecznej), gospodarczego (globalizacja, post-industrialna gospodarka usług, wzmożona presja konkurencyjności), politycznego (integracja polityczna), kulturowego (indywidualizacja i moralna relatywizacja postaw).

W związku z tym system polityczny państwa znajduje się pod nieustannym naciskiem modernizacyjnym. Presja ta ma częstokroć charakter egzystencjalny, co oznacza, że od właściwej na nią odpowiedzi zależy (w dłuższej lub krótszej perspektywie czasu) wypełnienie przez państwo owej podstawowej funkcji, jaką jest zapewnienie sobie trwania i możliwości rozwoju.

Jednocześnie trendy zmian otoczenia państwa wpływają nie tylko na reformę jego instytucji politycznych, ale także powodują przemodelowanie pojęcia wspólnoty politycznej, która to państwo funduje. Mamy zatem do czynienia z podwójnie warunkującymi się, zależnymi od siebie zmiennymi – instytucje państwa, w wyniku nacisku otoczenia, dostosowują się do nowych okoliczności zewnętrznych, podczas gdy w tym samym czasie te same trendy przekształcają samo otoczenie i okoliczności działania państwa, przez co każde przyjęte rozwiązanie instytucjonalne jest anachroniczne już w momencie swego startu. Efektem takiego splotu wydarzeń jest nieustanna i niekończąca się presja reformatorska w stosunku do państwa i widoczny stopień zagubienia „wspólnotowych punktów odniesienia” dla sformułowania modelu docelowego zmiany politycznej[10].

Sytuacja ta jest szczególnie widoczna w takich państwach, jak Polska, które w ów „wir modernizacyjny” wstąpiły z balastem licznych zapóźnień rozwojowych odziedziczonych po niesprawnych instytucjach PRL-u oraz z mocno niestabilnym i fałszywie ustrukturalizowanym otoczeniem systemu politycznego.

W efekcie, w Polsce dominowały w ostatnim dwudziestoleciu cztery drogi ewolucji systemowej, wszystkie niekorzystne. Pierwszą z nich były (i są) przekształcenia o naturze chaotycznej. Rozumiem przez to utratę zdolności do kontrolowania procesów gospodarczych i politycznych zachodzących w systemie politycznym, spowodowaną nieadekwatnością struktur administracji i niewystarczającą siłą zasobów ludzkich lub też przewagą nad instytucjami państwa struktur pozapolitycznych, takich jak np. legalne i nielegalne struktury gospodarcze (kontr-organizacje). Chaos może powstawać za przyzwoleniem władz publicznych świadomych swej bezsilności – czyli być świadomą decyzją o dopuszczeniu zjawisk spontanicznych jako najskuteczniejszej procedury dojścia do punktu równowagi. Chaos może być wszakże również destrukcyjny i wystąpić jako zjawisko samoistne lub jako reakcja na inny scenariusz, który wymknął się spod kontroli. Drugą ścieżką były (i są) zmiany o charakterze ewolucyjnym. Scenariusz ten oznacza zmianę odsuniętą w czasie, powolną w tempie i ograniczoną przedmiotowo do tych obszarów, w których przekształcenia będą niezbędne. Jest to taktyka kunktatorska, przyjmowana przez instytucje państwa, polityków (w perspektywie czterolecia kadencji), ale także przez środowiska zawodowe (np. w stosunku do ujawniania nieetycznych zachowań z przeszłości). Problem polega wszakże na tym, że ewolucyjne zmiany nie są podejmowane w sposób skoordynowany, stąd też możemy mieć do czynienia z „pełzającą i niekonsekwentną ewolucją”, która w swej istocie wzmacnia niestabilność całości układu, mimo przywracania ładu w pojedynczych jego częściach składowych. Trzecią drogą były (i są) przekształcenia w wyniku „przemocy strukturalnej”, będące skutkiem konieczności dostosowania (harmonizacji) struktur zarządzania państwem do zewnętrznych wymogów związanych choćby z procesem wstępowania do Unii Europejskiej czy też włączania państwa w sieci globalnej współpracy; istotą błędu tej ścieżki jest nie tyle fakt zmiany (która częstokroć oznacza obiektywną zmianę korzystną – wprowadzenie lepszej kultury działania), ile przyjmowanie jej bez adaptacji i refleksji nad jej adekwatnością w szczególnych uwarunkowaniach polskich: kultury proceduralnej, przejrzystości administracji, podatności na patologie, kumulacji własnych doświadczeń, wiedzy rodzimej, itp. Czwartą ścieżką są zmiany imitacyjne. Charakter tych zmian polega na przejmowaniu przez struktury państwa wzorców działania przeniesionych z innych modeli zarządzania, z jednoczesnym mniejszym lub większym zaadaptowaniem ich do potrzeb administracji – działanie to może mieć charakter celowy i świadomy (jak np. koncepcja New Public Management), ale może mieć też charakter patologizujący, gdy to otoczenie upodabnia do siebie strukturę regulującą (urząd regulacji działa jako agent podmiotów regulowanych).

Politologiczne spojrzenie na problemy polskiej administracji pozwala zidentyfikować trzy podstawowe patologie funkcjonalne podsystemu administracyjnego w naszym kraju, które wytworzyły się po 1989 roku w wyniku braku „planu głównego” oraz wielu zaniechań w tworzeniu nowych reguł i rozmontowywaniu dawnych układów patologicznego zarządzania.

Pierwszą z nich jest „zdeformowana logika regulacyjna” – co oznacza, że państwo, poprzez struktury administracji, próbuje zachować przeregulowaną rolę, zadania, kontrolę i wpływ na sferę rozwojową (czyli sferę miękkiej polityki – policies), przy jednoczesnej słabości w panowaniu nad kwestiami bezpieczeństwa, sprawiedliwości, zdolności do formułowania interesu narodowego w skali międzynarodowej (czyli w sferze twardej polityki – politics).

Drugą jest „wewnętrzne zsieciowanie” – co oznacza, że układy interesu nie tworzą się na zewnątrz rdzenia państwa, ale w jego wnętrzu – wpływając w sposób nieformalny na prowadzenie polityki i działanie aparatu państwa. Jest to oczywiście możliwe właśnie dzięki opisanej powyżej zdeformowanej logice, która do rdzenia polityki włącza sferę styku polityki i rynku, standaryzacji, kontroli i regulacji przedsiębiorczości, działania organizacji publicznych w sferze społecznej, itp.

Trzecim mankamentem jest „problem segmentacji”, czyli wytworzenie się wzajemnie odizolowanych porządków organizacyjnych, które z trudem potrafią wypracować choćby podstawowe kanały komunikacji, tak by uzyskać efekt wzajemnego wspomagania się owych różnych fragmentów. Do najważniejszych z tych porządków należą: biurokracja rządowa jako system strukturalnego, hierarchicznego zarządzania politykami sektorowymi (sama wewnętrznie wielokrotnie złożona i dzieląca się na szereg jednostek, także wzajemnie niekompatybilnych), organizacje uczestników rynku stanowiące instytucje działające na rzecz regulowanego konkurencyjnego zarządzania gospodarką (rady branżowe, organizacje pracodawców, działające jako przedstawiciele grup interesu biznesowego), korporacje zawodowe i związki zawodowe, będące przykładami samo-organizacji dla celów reprezentowania partykularnych potrzeb zarówno wobec rynku, jak i wobec biurokracji (co jest typowe dla związku zawodowego, ale jest niewłaściwe dla samorządu zawodowego, niemniej w Polsce samorządy zawodowe często pełnią taką rolę), samorząd terytorialny czyli polityczna samo-organizacja obywateli wyposażona poprzez proces decentralizacji w określony zakres władztwa publicznego (zbyt często w Polsce utożsamiany nie z grupą obywateli, ale z organami samorządu), aż wreszcie instytucje demokracji obywatelskiej i społecznej, czyli mikrokosmos organizacji pozarządowych oraz inicjatyw niesformalizowanych.

W ten sposób wytworzony został samonapędzający się mechanizm, w którym administracja z jednej strony pełni rolę proceduralnego łącznika pomiędzy grupami interesu w ramach rdzenia państwa, a z drugiej sama staje się potężnym ośrodkiem wpływu, walczącym o autonomizację swej roli w zakresie dzielenia środków finansowych (np. w ochronie zdrowia, pomocy niepełnosprawnym itp.).

Prowadzi to do daleko idących konsekwencji, z których wymienimy tu najważniejsze dla funkcjonowania samej administracji. Biurokracja w Polsce zbyt często tkwi w modelu zamkniętej, wyodrębnionej struktury, nie przekształcając się w otwarty system służby publicznej, oparty o zasady zarządzania polityką. Skutkuje to nieprzejrzystymi zasadami dzielenia finansów publicznych i zarządzania publicznym majątkiem oraz nieracjonalnymi ścieżkami decyzyjnymi. Tym samym biurokracja, posiadając tradycyjną strukturę w zakresie funkcjonalnym, przeczy najważniejszej z zasad, którym ta struktura miała służyć – czyli racjonalności decyzyjnej. Używając generalnej analogii można powiedzieć, że forma biurokratyczna pozbawiona została w tym przypadku swej istoty – esencji swego istnienia.

Jednocześnie źle skonstruowana administracja publiczna nie stanowi narzędzia wspomagającego politykę rozumianą jako roztropną troskę o dobro wspólne, lecz petryfikuje trwanie państwa w jego zastępczych funkcjach, utrzymując tym samym niedorozwój społeczny, który z kolei zwrotnie gwarantuje potrzebę jej istnienia. Wiąże się to także z brakiem czytelnego podziału zadań w ramach rdzenia państwa – biurokracji centralnej.

Zła organizacja strukturalna, brak otwartości oraz błędy w zarządzaniu zasobami ludzkimi powodują także, iż nie można uznać, że istnienie biurokracji w zasadniczy sposób pozwala na obniżenie kosztów decyzyjnych bez istotnego zwiększenia ryzyka decyzyjnego. Częste zmiany w personalnej obsadzie stanowisk kierowniczych w biurokracji (administracji wykonawczej na równi z polityczną) powodują, że trudno także mówić o kumulacji wiedzy oraz znajdowaniu się w strumieniu decyzyjnym o długiej perspektywie trwania. To powoduje, że biurokracja nie staje się także elementem wspomagającym demokratyczne procesy decyzyjne.

Struktura administracji – przez fakt, iż jej aktywność skupia się w sferze miękkiej polityki, która w sposób bezpośredni dotyka zachowań ludzi, negatywnie wpływając na ich gotowość do podejmowania działalności publicznej (społecznej i gospodarczej) i nie dając jednocześnie gwarancji ładu i bezpieczeństwa w zakresie twardej polityki – w sposób istotny obniża poziom aktywności obywateli, krępuje zarówno przedsiębiorczość, jak i zdolność do działania wspólnotowego.

Jednocześnie państwo wewnętrznie zsieciowane przy wykorzystaniu biurokracji pozwala czerpać osobom sprawującym władzę (lub mającym do niej bezpośredni dostęp) materialne zyski z funkcjonowania systemu politycznego, poprzez zawłaszczanie finansów publicznych (korzystanie z systemu dotacji), ograniczanie konkurencji (blokowanie rynku poprzez koncesje), polityczne nominacje na stanowiska w spółkach Skarbu Państwa i następnie korzystanie z ich możliwości kapitałowych, sterowaną prywatyzację i inne. W tym znaczeniu biurokracja pełni dziś rolę struktury gwarantującej dominację w sferze gospodarki – a przez to i polityki.

Z powyższej, skrótowej, politologicznej diagnozy problemów stanu zarządzania państwem w Polsce w ostatnim dwudziestoleciu wynika poniższy zarys katalogu spraw, które powinny znaleźć się w długoterminowej wizji reformy polskiej administracji publicznej, czyli w „planie głównym”.

Po pierwsze, dobre rządzenie zakładać powinno wspólnotę zarządzania sferą publiczną. Polska administracja musi nauczyć się współdziałać ze swym otoczeniem – gospodarczym i obywatelskim – i być zdolna do reagowania i przekształcania impulsów przychodzących z otoczenia – oznacza to konieczność wypracowania modelu obywatelskiego współadministrowania.

Po drugie, dobre rządzenie oznaczać winno modernizację w zakresie instrumentów działania, największy nacisk powinno położyć się na wprowadzanie w życie nowoczesnych technik zarządzania w administracji – delegowania uprawnień, modelu koordynacji poziomej, płaskich struktur zadaniowych, instrumentów analizy skutków regulacji, planowania strategicznego, technik heurystycznych, zarządzania przez sieci, manipulowania procedurami na wielu poziomach zarządzania.

Po trzecie, dobre rządzenie to w większym stopniu elastyczny model służby publicznej, gdyż współczesny model rozwoju zawodowego zakłada mobilność ludzi; dlatego też administracja nie powinna trwać przy koncepcji sztywnej służby cywilnej jako korpusu nieusuwalnych biurokratów, na całe życie zawodowe związanych z jedną strukturą, tworzących swoistą zamkniętą korporację zawodową. Celem modelu zarządzania kadrami powinna być wysoka jakość, a nie wysoka stabilność i rutyna.

Po czwarte, dobre rządzenie domaga się weryfikacji strukturalnej polskiej administracji.

Po piąte, dobre rządzenie oznacza dążenie do wysokiej jakości instytucji – wysoka jakość w zakresie rządzenia określana jest zarówno przez polityczną jakość urzędów, jak i jakość procesu decyzyjnego. Jakość polityczna zależy od poziomu legitymizacji (utożsamiania się obywateli z działaniami państwa), odpowiedzialności przed obywatelami, racjonalności oraz realizacji tego, co wspólnota polityczna uznaje za dobro wspólne. Jakość procesu to kwestia przejrzystości działania, zwalczania korupcji, ale także wdrażania umiejętności zarządzania jakością znanych w świecie biznesu.

A jednak sytuacja obecna nie jest już tak dramatyczna, jak ta u progu wolności w roku 1989. Gdy spojrzymy na dziesięć wyznaczników słabości polskiego państwa z perspektywy zarządzania, które były wspomniane na początku, przynajmniej w kilku z tych obszarów dokonana została zmiana na lepsze. Przede wszystkim przeprowadzono reformy decentralizacyjne, dokonano też podstawowej reformy centrum decyzyjnego, która (choćby poprzez ustawę o działach administracji) właściwie uelastyczniła model instytucjonalny. Pojawiły się elementy jakościowe (ISO) oraz próby ekonomizacji administracji (metody efektywnościowe). Mamy też infrastrukturę instytucjonalną do walki z patologiami i do kontroli.

Nie udało się natomiast zbudować służby cywilnej i zarządzania kadrami, kultury administracyjnej, z trudem przebija się potrzeba strategicznego, a nie bieżącego spojrzenia na działanie instytucji politycznych (jak choćby planowanie budżetowe w długich cyklach decyzyjnych).

Najważniejszym problemem pozostaje jednak fakt, że wszystkie urządzenia ustrojowe wspomagające zarządzanie państwem są w Polsce już przestarzałe i nie przeszły żadnej poważnej reformy od dziesięciu lat, mimo iż środowisko działania państwa przeszło fundamentalną zmianę, jaką było wstąpienie Polski do Unii Europejskiej. Jest to okoliczność, która umyka wielu analitykom, być może dlatego, iż jest tak zaskakująca, że nie wydaje się możliwa. Wstąpienie do Unii całkowicie zmienia wewnętrzną dynamikę gry instytucjonalnej w każdym kraju, stało się to też w Polsce – proces europeizacji administracji publicznej[11] polega m.in. na zatarciu, w wielu obszarach działania państwa, podziału na sprawy wewnątrzkrajowe i międzynarodowe, wymaga przebudowy procedur decyzyjnych w rządzie, powołania szeregu nowych instytucji wedle standardowych wzorców wspólnotowych, uzyskania zdolności do sprawnego wypracowywania stanowisk politycznych w toku prac gremiów wspólnotowych, zarządzania sieciowego, aż wreszcie zmienia układ kompetencyjny w ramach relacji rząd-samorządy terytorialne (szczególnie regionalne) w związku z napływem środków z funduszy strukturalnych. Tymczasem całe „oprogramowanie” instytucjonalne Polski pochodzi z okresu przedakcesyjnego i nie uległo żadnej formalnej przebudowie po 2004 roku. Nawet perspektywa wejścia w życie Traktatu z Lizbony nie wywołała w Polsce debaty o tym, jakich narzędzi zarządzania potrzebujemy, by wykorzystać nowe mechanizmy wspólnotowe, które on przynosi, i zabezpieczyć nasze interesy (do czego np. w Niemczech rząd i parlament został zobowiązany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego), lecz w zamian mieliśmy tradycyjny spór w ramach gry o władzę w modelu blokowania.

W efekcie zmiany systemowe, będące nieuchronną konsekwencją wejścia do Unii Europejskiej, dokonują się obecnie metodą faktów dokonanych – praktyką działania, o czym najlepiej można się przekonać analizując dynamikę działania polskich województw oraz zarządzania polityką europejską na poziomie rządowym. Województwa (samorządy wojewódzkie) emancypują się względem rządu poprzez fakt zarządzania funduszami europejskimi, jednocześnie coraz bardziej zawężając zakres swego działania i w praktyce stając się „monokulturami politycznymi”, skupionymi na efektywnym ich wydawaniu; na dodatek dochodzi do zmian w samym modelu instytucjonalnym samorządu wojewódzkiego (sejmik traci na znaczeniu na rzecz zarządu, a w zasadzie marszałka jako dysponentów środków) oraz w relacjach pomiędzy samorządami (zaczyna się tworzyć anty-modelowa hierarchia podległości, w ramach której samorządy lokalne stają się klientami regionów). Oznacza to, że model ustrojowych relacji wewnątrz państwa polskiego jest zewnętrznie sterowny – zmiany w praktyce zarządzania polityką regionalną Unii Europejskiej, cele tej polityki wpływają wprost na ustrój Polski – zupełnie obok Konstytucji RP i ustawodawstwa, a nawet częściowo wbrew ich duchowi. Rzecz ma się podobnie w systemie kierowania na poziomie centralnym polityką europejską, która podlega albo doraźnym rozwiązaniom wynikającym z potrzeby chwili, albo jest wynikiem „planowania personalnego” – układania instrumentów pod potrzeby określonych osób w rządzie. Nie odbyła się natomiast żadna poważna reforma centrum decyzyjnego, która odpowiadałaby randze zmiany, jaką stanowiło wejście Polski do Unii Europejskiej.

Pozostajemy wciąż państwem, które marnotrawi swój potencjał przez błędne zarządzanie posiadanymi zasobami politycznymi, co wynika z kolei z braku zdolności do skonstruowania planu głównego budowy instytucjonalnej, pozwalającego wyjść Polsce z paradoksalnej pętli: konsolidacja/modernizacja, w której poruszamy się przez ostatnie dwadzieścia lat. Wykonując w jej obrębie chaotyczne ruchy, zdołano naprawić niektóre obszary działania państwa, w większości jednak „trudno rozpoznać oznaki zarządzania”.

Tekst ukazał się w książce Rzeczpospolita 1989-2009. Zwykłe państwo Polaków? (Kraków 2009, pod red. Jacka Kloczkowskiego)