Tekst powstał w ramach projektu “Sympozium: Unia Europejska, euro i ekonomiczny kryzys: wspólne interesy Polski i Czech w kontekście polskiej prezydencji w UE”, wspartego przez Forum Czesko-Polskie, a organizowanego przez Centrum pro studium demokracie a kultury  z Brna (www.cdk.cz, www.revuepolitika.cz) przy współpracy Ośrodka Myśli Politycznej.

Członkostwo Polski i Czech w Unii Europejskiej na trwałe zmieniło naszą sytuację geopolityczną. Przekazanie części suwerenności w ręce kierujących instytucjami europejskimi było w swoim założeniu transakcją wymienną, w zamian oczekiwaliśmy szans na szybszy rozwój dzięki solidarności europejskiej. Wejście w życie Traktatu Lizbońskiego, a szczególnie powołanie Służby Zewnętrznej Unii Europejskiej stworzyło nowe mechanizmy aktywności UE na arenie międzynarodowej. Nowa formuła działań zewnętrznych UE wraz z toczącą się debatą nad procesem dalszego rozszerzenia wspólnoty oraz polityka europejska wobec najbliższych, szczególnie wschodnich sąsiadów będą miała niewątpliwy wpływ na sytuację geopolityczną naszego regionu i możliwości skutecznego realizowania celów w polityce zagranicznej Pragi i Warszawy.

Odpowiedź na pytanie, jakim graczem ma być lub powinna być Unia Europejska, stawia przed nami wyzwanie, by zdiagnozować, czym Unia była i jest w chwili obecnej. Nie mniej ważne wydaje się próba wyjaśnienia, czym Unia Europejska chciałaby być i czy jest możliwa realizacja tych wizji po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego.

Dzisiejsze procesy zachodzące wewnątrz UE i mające swoje konsekwencje na arenie międzynarodowej wymagają powrotu choć na chwilę do czasów poprzedzających rozszerzenie Unii o kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Pamiętamy, że część przeciwników integracji z Unią Europejską w naszej części Europy często podnosiła w debacie publicznej hasła, że oto zamieniamy jedną moskiewską dyktaturę na brukselską. Byłby to jednak obraz mocno skrzywiony i niesprawiedliwy. Różnica jest zasadnicza: imperium moskiewskiego nie wybieraliśmy (mając nawet na uwadze odmienne doświadczenie z instalacją ustroju stalinowskiego w ówczesnej Polsce i Czechosłowacji). Integrację z Unią Europejską traktowaliśmy jako środek do zapewnienia nam bezpieczeństwa głównie ekonomicznego, to że dla części naszych polityków i decydentów środek w polityce zagranicznej pomylił im się z celem świadczy raczej o jakości naszego życia politycznego i profesjonalizmu urzędników. Przypomnijmy sobie jeszcze, po co powstała Grupa Wyszehradzka. W mniejszym stopniu chodziło o zacieśnienie współpracy w regionie środkowo-europejskim, przecież głównym przesłaniem podpisywanego dokumenty na zamku w Wyszehradzie był apel do Zachodu: „zwróćcie na nas uwagę, dostrzeżcie nas, jesteśmy czym zupełnie innym niż rozpadający się ZSRR albo spływające krwią Bałkany”. I powiedzmy to szczerze zostaliśmy dostrzeżeni. Wielkie rozszerzenie UE w maju 2004 roku było wydarzeniem spektakularnym i wyjątkowo śmiałym. Oczywiście z punktu widzenia państw starej Unii przyjęcie nowych członków było działaniem racjonalnym, korzystnym, a w swoim charakterze imperialnym, bo podporządkowywanie sobie peryferii w skutek różnego rodzaju form dominacji politycznej lub ekonomicznej jest jednym z elementów definicji imperium. Ale jest to imperium specyficzne i jakże jednak różne od tego, do którego byliśmy przyzwyczajani do 1989 roku. Prof. Jan Zielonka z Centrum Studiów Europejskich na Uniwersytecie Oxfordzkim w swojej rozprawie: „Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską” zaproponował, by UE potraktować jako przykład imperium neośredniowiecznego, gdzie poszczególne podmioty mogą mieć różny dostęp do udziału w podejmowaniu procesu decyzyjnego, w różny sposób mogą partycypować w podziale wspólnych zasobów oraz inaczej mogą być traktowane przez centrum decyzyjne w poszczególnych kwestiach, włącznie z otwartą dyskryminacją czy odgórnie narzucanymi rozwiązaniami. To co będzie ważne dla naszych dalszych rozważań, to stwierdzenie prof. Zielonki, że tak rozumiane imperium nie musi powstawać w sposób w pełni zamierzony, czasami głównym motywem może być chęć zaprowadzenia porządku na niestabilnych obrzeżach, przekształcenie barbarzyńców w dobrych sąsiadów[1].

Prof. Zielonka swoją analizą pomaga nam odpowiedzieć na pytanie – jakim graczem może być Unia Europejska na dzisiejszej arenie międzynarodowej. Może nadal być owym neośredniowiecznym imperium, które nie podbija, ale zaprasza, stwarza perspektywy ścisłej współpracy przynoszącej pożytek obu stronom lub nawet w pewnych okolicznościach otwiera swoje drzwi do pełnego członkostwa. Może znów być Unią jak przed rozszerzeniem w 2004 r., instytucją gotową do podejmowania odważnych kroków. Choć po ostatnim dopełnieniu dużego rozszerzenia o Rumunię i Bułgarię entuzjazm dla przyjmowania nowych członków wyraźnie osłabł, już sam proces negocjacji z Chorwacją jest tego najlepszym przykładem. Ostatni krytyczny raport Komisji Europejskiej wskazujący, że Zagrzeb nie spełnia warunków pozwalających na zamknięcie negocjacji w obszarze wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych (w tym praw mniejszości) budzi wątpliwości, czy rzeczywiście mniejszości narodowych w Chorwacji podlegają większej dyskryminacji niż w innych państwach UE przyjętych w 2004 roku czy później[2].

W mojej ocenie ma to już swoje pierwsze konsekwencje. Unia Europejska przestała być tak atrakcyjnym partnerem, a członkostwo w niej tak pożądane, jak jeszcze parę lat temu. Polityka dzisiejszej Ukrainy może być tego dowodem. Oczywiście zdaję sobie sprawę z całego kontekstu politycznego i sytuacji wewnętrznej na Ukrainie oraz intencji prezydenta Janukowycza, ale wygląda na to, że w obecnej chwili jesteśmy na dobrej drodze do przegrania walki o dusze Ukraińców. Kijów oficjalnie ciągle głosi o swoich celach uzyskania pełnego członkostwa w Unii, ale robi to jakby ciszej i z mniejszą determinacją. Członkowstwo w Unii jest i będzie celem kilku rządów europejskich, choć już bez tego romantycznego zapału, który nam przyświecał, gdy głosiliśmy hasła „powrót do Europy”. Dla kandydatów jest jasne, że Bruksela jest miejscem walki o partykularne interesy największych graczy, którzy dla nowych członków przewidują peryferyjne role i zadania.

Gra interesów dużych i małych państw wspólnoty odbywa się przed wszystkim w relacjach wewnątrz instytucji europejskich, to walka o budżety, stanowiska, decyzje Komisji Europejskiej czy Parlamentu Europejskiego. Szczególnie jest to boleśnie widoczne w chwili obecnej, gdy największe europejskie gospodarki liżą rany po ostatnim kryzysie, a ochrona własnych interesów często jest sprytnie maskowana hasłami pogłębiania integracji wewnętrznej. Ale owa gra interesów nie mniej ciekawa uzewnętrznia się na arenie międzynarodowej. Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego, stworzyła nowe mechanizmy prowadzenia polityki zagranicznej w imieniu całej wspólnoty, ale już sam wybór mało znanych polityków drugiego szeregu: Hermana van Rompuy na prezydenta i Catherine Margaret Ashton na ministra spraw zagranicznych UE wielu komentatorów i polityków skłoniło do stwierdzenia, że przywódcy największych państw europejskich nie zamierzają pozbywać się swoich wpływów oraz możliwości wywierania nacisków na procesy decyzyjne zgodnych z ich interesem narodowym[3]. Nowe instrumenty polityki europejskiej wprowadzone wraz z Traktatem Lizbońskim w niewielkim stopniu zmieniły politykę zagraniczną Unii, nadal można dostrzegać, że dla liderów unijnych forum europejskie i instrumenty wspólnotowe są jednym z narzędzi realizacji ich partykularnych celów w polityce zagranicznej. Najwyraźniej widać to w postawie Niemiec i jej polityce wobec Federacji Rosyjskiej oraz Francji, co szczególnie jest widoczne w kontekście operacji militarnej w Libii. W tym momencie warto przypomnieć sobie historię powstawania Partnerstwa Wschodniego, które na samym początku rodziło się w wielkich bólach, jako inicjatywa polska i często na korytarzach europejskich słychać było, szczególnie w języku francuskim, komentarze, że Polska jest zbyt związana emocjonalnie z państwami za naszą wschodnią granicą i przez to nie jesteśmy obiektywni i neutralni w stosunku do państw objętych programem. Ostatecznie na Partnerstwo Wschodnie zgodzono się, gdy do Polski dołączyła Szwecja, która w podtekście miała gwarantować obiektywizm i profesjonalizm podejmowanych na Wschodzie działań[4]. Jakoś podobnych obaw nie słychać było, gdy Francja i Włochy parły do podjęcia decyzji na europejskich forach o zaangażowaniu się w rozwiązanie konfliktu libijskiego. Konflikt libijski może nam uzmysłowić kilka ważnych cech charakteryzujących dzisiejsze wyobrażenie i realne miejsce Unii na arenie międzynarodowej. Przez parę dni obserwowaliśmy aktywność Paryża i Rzymu, by zbudować koalicję państw gotowych do zaangażowania się w powstrzymanie Muammara Kadaffiego. Już się wydawało, że ta inicjatywa zostanie zrealizowana wzorcowo i ukaże zdolności przywódcze Europy, czego symbolem był pierwszy atak przeprowadzony przez siły lotnicze Francji, a parę dni późnie rozpoczęły się zabiegi, by dowództwo nad operacją przejęły Stany Zjednoczone albo NATO. Niestety nie jest to budujące doświadczenie, dla wszystkich tych, którzy poszukiwaliby oparcia i pomocy w Brukseli, bo wygląda na to, że do bycia medialnym liderem mamy wielu pretendentów, ale ze znalezieniem kogoś, kto przejąłby odpowiedzialność jest już potężna trudność. Unia pretendująca do roli mocarstwa (prof. Zielonka nazwałby UE imperium), jest ciągle tworem, które nie potrafi realizować samodzielnej polityki bezpieczeństwa, choć stale o tym mówi i w imię realizacji tego celu jest gotowa rozluźnić relacje euro-atlantyckie.

Wskazuje to na szerszy problem, przed którym stoimy jako członkowie i obywatele Unii Europejskiej. Chyba spotkam się z powszechną zgodą, że Unia Europejska dzisiaj bardziej przypomina pociąg osobowy, gdzie lokomotywa unijna ciągnie wagony z poszczególnymi państwami. Oczywiście w takiej sytuacji najważniejsze to kto jest maszynistą i jakie intencje kierują kierownikiem tego pociągu. Tych maszynistów i kierujących nie może być zbyt wielu. To też oznacza, że dla większości państw członkowskich pozostaje raczej bierna rola tego, który jest ciągnięty. W tej grupie będą bardziej uprzywilejowane wagony sypialne lub barowe, pierwszej lub drugiej klasy, ale po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego ciężko znaleźć hamulec awaryjny w całym tym systemie. To ciągle w rękach maszynisty i kierownika składu jest los pociągu, choć przykład libijski pokazuje, że w trudnych sytuacjach kierownik może zrzucić odpowiedzialność na innych. Ciekawym doświadczeniem, które stanie przed państwami Unii będzie wyzwanie, jak późnej zaangażować się w pomoc dla Libii. Czy prezydent Sarkozy inicjując i organizując akcję przeciwko Kadaffiemu w imię obrony francuskim interesów będzie później gotów wspierać z francuskiego budżetu odbudowę Libii, czy też jak wytrawny kierownik pociągu nie skieruje całego składu europejskiego do solidarnej pomocy nowemu rządowi w Trypolisie?  Nie oznacza to, że państwa naszego regionu powinny się uchylić od udziału w przyszłej akcji pomocowej. Wręcz przeciwnie - to okazja do aktywnego współuczestnictwa w tym procesie, do pokazania, że nie tylko wschodni sąsiedzi UE są w orbicie naszego regionalnego zainteresowania. Ale przy tej okazji winniśmy w ładnej i dyplomatycznej formie przekazać sygnał do Paryża, że pomagając w realizacji aspiracji i celów Francji w Afryce Północnej oczekujemy rewanżu na Wschodzie. Nie ma niestety pewności, że taki sposób działania się powiedzie, byłoby to możliwe, gdyby relacje między państwami UE przypominały bardziej drużynę piłkarską. Mając wybranego kapitana zespołu, jakiegoś lidera czy też króla strzelców, byłoby miejsce i rola dla tych z drugiej linii a nawet z ławki rezerwowych lub zaplecza technicznego.

Model działania Unii jako pociągu osobowego ma swoje bardzo wyraźne i dla niektórych państw niebezpieczne konsekwencje w relacjach z zewnętrznym otoczeniem wspólnoty europejskiej. Gdy jesteśmy uzależnieni od maszynisty, który to w zależności od swojego humoru, kondycji i własnych interesów raz przyśpiesza a raz zwalnia, ciężko wypracować jakąś jasną wizję roli Unii na arenie międzynarodowej, która byłaby rezultatem konsensusu lub wielostronnej dyskusji. Ów brak korzystania z doświadczeń organizacji społecznych i państw zaangażowanych w działalność pomocową w stosunku do wschodnich partnerów dał się już odczuć w racjach Unia Europejska – Białoruś. Wbrew opiniom wielu środowisk, założono a priori w Brukseli, że prezydent Łukaszenka da się namówić na demokrację, co skończyło się przełknięciem gorzkiej pigułki przez europejską dyplomacją w ostatnich miesiącach. Przypadek Białorusi powinien zwrócić naszą uwagę na jeszcze jeden aspekt funkcjonowania wspólnoty europejskiej na arenie międzynarodowej. Nawet w relacjach ze słabym i małym państwem Unia Europejska prowadzi politykę reakcyjną. Trudno nie odnieść wrażenia, że ostatnie ocieplenie w relacjach Mińsk – Bruksela, było rezultatem aktywnej polityki nie UE ale prezydenta Łukaszenki, który poszukiwał wsparcia dyplomatycznego w swoich bojach z coraz silniejszymi naciskami ze strony Moskwy. Unia nowe oblicze reżimu łukaszenowskiego wzięła za dobrą monetę, rozpoczęła dialog polityczny bez ostrego stawiania warunków wstępnych. Prezydent Łukaszenka z chwilą, gdy uzyskał ustępstwa ze strony Federacji Rosyjskiej bez żadnych skrupułów zerwał współpracę z państwami zachodnimi i Komisją Europejską wracając do starych wypróbowanych metod dławienia wszelkiego oporu społecznego przy okazji wyborów prezydenckich w 2010 roku. Można tylko sobie wyobrazić jaką musiał mieć satysfakcję, gdy oglądał szczerze zdziwione twarze polityków i urzędników europejskich.  

Z czeskiego i polskiego punktu widzenia jeszcze bardziej doniosłe skutki powoduje postawa reaktywna w relacjach UE – Federacja Rosyjska. To rządzący na Kremlu decydują, które obszary będą negocjowane z całą wspólnotą, a które tylko z wybranymi państwami. Prześciganie się poszczególnych stolic europejskich w walce o przychylność rosyjskich partnerów spowodowała, że Rosji udało się zbudować bardzo wygodną pozycję, wybierają z kim im jest bliżej do robienia interesów, a które państwa trzymają na dystans. W ten sposób to projekty inicjowane i realizowane w interesie Rosji są bliższe realizacji niż te popierane przez całą Unię. Budowa systemów gazociągów North Stream i South Stream są o wiele bardziej zaawansowane, niż europejski projekt Nabucco, który miał choć częściowo uniezależnić europejskich odbiorców od rosyjskich szlaków tranzytowych, a jeszcze w 2009 r. był oprotestowywany przez rząd niemiecki. Ten specjalny status Federacji Rosyjskiej jest widoczny szczególnie w jeszcze jednym obszarze. Pomimo pięknych zapisów aksjologicznych w Traktacie Lizbońskim, gdzie zostało zadeklarowane przywiązanie do wartości demokratycznych, praw człowieka i jego swobód, w relacjach z Rosją zupełnie inne wartości mają przewagę. W imię dobrych relacji z rzadko przywódcy europejski podczas spotkań z rosyjskimi przywódcami mają odwagę zwrócić uwagę na sytuację w Czeczenii  czy na standardy przestrzegania wolności słowa w Rosji[5]. Łatwiej jest najważniejszym urzędnikom europejskim krytykować i piętnować nieprzestrzeganie praw człowieka w Gruzji czy Ukrainie, ale już takiej determinacji w stosunku do Moskwy w żadnym przypadku nie widać. To ciekawe zjawisko, bo ukazuje jak można promować ważne wartości europejskie tylko w relacjach z wybranymi państwami i redukować swoje oczekiwania wobec pozostałych, z którymi głównym obszarem współpracy jest wymiana handlowa. Ważne z warszawskiej i praskiej perspektywy będą losy inicjatywy powołania europejskiej fundacji na rzecz promocji demokracji wzorowanej na amerykańskiej National Endowment for Democracy, która ostatnio byłą tematem dyskusji m. in. na forum Parlamentu Europejskiego[6]. Przy dobrej konstrukcji takiego mechanizmu może w końcu Europa będzie bardziej aktywnym aktorem.

Musimy w sposób jasny i dobitny to stwierdzić, że Unia Europejska nie będzie regionalnym mocarstwem, dopóki cechą charakterystyczną jej zachowania na arenie międzynarodowej będzie reagowanie na wydarzenia mające miejsce w jej najbliższym otoczeniu. Bez aktywnej, zaplanowanej i konsekwentnie prowadzonej polityki, której celem będzie zmiana najbliższego unijnego otoczenia w obszar względnej stabilności i przewidywalności będziemy słabym i spóźnionym w swoich reakcjach graczem międzynarodowym. Posunąłbym się nawet do postawienia hipotezy, że nasza europejska reakcyjność w polityce zagranicznej może być jednym z powodów politycznego wycofywania się Stanów Zjednoczonych z Europy. Problem stosunków amerykańsko – europejskich wymagałby oddzielnych studiów i pogłębionych analiz, ale warto zwrócić uwagę chociaż na kilka fundamentalnych kwestii. Niewątpliwie w niektórych stolicach europejskich uniezależnienie się od Waszyngtonu jest celem politycznym. Dla części przywódców taki stan rzeczy byłby potwierdzeniem mocarstwowości ich własnych państw, myślę tutaj szczególnie o Francji, ale też częściowo o Niemczech. W innych przypadkach jest to wybór bardziej ideologiczny podkreślający socjalny, czy nawet socjalistyczny charakter Unii, w przeciwieństwie do drapieżnego kapitalizmu amerykańskiego, te głosy były już słyszalne w naszej części Europy w wypowiedziach Ferenca Gyurcsániego czy Roberta Ficy[7]. Główny problem jest chyba osadzony gdzie indziej. Analizując politykę instytucji unijnych i największych państw w stosunku do Stanów Zjednoczonych widać, że każdy po tej stronie oceanu chce być traktowany po partnersku i w sposób równoprawny przez Waszyngton. Europa oczekuje, że będzie stałym partnerem do konsultacji i dyskusji wokół najważniejszych problemów świata, że jej głos i stanowisko będzie brane pod uwagę, nawet wtedy gdyby oznaczało to zmianę planów i priorytetów amerykańskich. Inaczej mówiąc Unia Europejska najchętniej byłaby takim recenzentem polityki amerykańskiej, oceniającym co wypada, a co już będzie uznane za zachowanie nieładne na arenie międzynarodowej. Stąd taki wstępny zachwyt dla Baracka Obamy, który walcząc o prezydenturę wielokrotnie deklarował, że celem jego działań będzie nawiązanie lepszej współpracy z Europą. Problem polegał jednak na tym, że to samo sformułowanie zupełnie inaczej było rozumiane w Waszyngtonie a inaczej w Brukseli. Przywódcy europejscy zrozumieli to jako zaproszenie do konsultowania i recenzowania polityki amerykańskiej, podczas gdy dla Obamy współpraca równała się z współodpowiedzialnością, współrealizacją a także współfinansowaniem uzgodnionych projektów, szczególnie tych w dziedzinie bezpieczeństwa. Apel prezydenta Obamy o wzmocnienie kontyngentów w Afganistanie i chłodna odpowiedź większości państw europejskich była najlepszym przykładem rozmijania się wzajemnych oczekiwań[8]. Historia początków interwencji państw zachodnich w Libii, ciągłe naciski Francji i Włoch na podjęcie działań zbrojnych przeciw Kadaffiemu, wystrzelenie pierwszych rakiet przez samoloty francuskie, a później szybka prośba o przejęcie dowództwa nad siłami koalicyjnymi przez armię amerykańską, była kolejnym dowodem na rozchodzenie się europejskich i amerykańskich intencji.  

UE może być ważnym i liczącym się graczem na arenie międzynarodowej, jednaj jej potencjach i możliwości oddziaływania w dniu dzisiejszym nie są w pełni wykorzystane. Przywódcom najważniejszych państw brakuje woli, by struktury europejskie traktować inaczej niż tylko jako dodatkowe narzędzie do realizacji swoich narodowych interesów. Sami urzędnicy i kierujący instytucjami europejskimi nie przejawiają większej aktywności na arenie międzynarodowej, jeśli nie zostaną do tego w jakiś sposób przynagleni przez przywódców największych państw UE. Reakcyjna postawa wspólnoty w relacjach zewnętrznych jest największym grzechem, który przynosi największe szkody na wizerunku i prestiżu Unii.

Wnioski dla Polski i Czech:

1. Promowanie utrzymanie polityki otwartych drzwi dla nowych członków nie tylko werbalnie, ale co ważniejsze poprzez śmiałe działania polityczne.
2. Podkreślanie atrakcyjności projektu europejskiego przez promowanie i udział w projektach aktywnie wspierających przemiany w najbliższym otoczeniu Europy oraz podkreślanie znaczenia polityki solidarności i spójności w stosunku do nowych państw UE.
3. Promowanie zdecydowanie bardziej aktywnej polityki Unii na arenie międzynarodowej, a nawet odważne krytykowanie biernej i reakcyjnej postawy instytucji europejskich.
4. Zdecydowanie działanie na rzecz budowania solidarnej postawy całej wspólnoty wobec polityki innych graczy międzynarodowych polegających na selekcjonowaniu lepszych i gorszych partnerów współpracy politycznej czy wymiany handlowej (Rosja, Chiny),
5. Podkreślanie znaczenia partnerstwa transatlantyckiego, rozumianego jako forma udziału w współdecydowaniu ale też współodpowiedzialności USA i UE za losy świata.

Dr Piotr Bajda - adiunkt w Instytucie Politologii UKSW oraz w Instytucie Studiów Politycznych PAN