Tekst z pracy zbiorowej Kryzys Unii Europejskiej, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2012 - http://www.omp.org.pl/ksiazka.php?idKsiazki=244[1]

Kryzys finansów licznej grupy państw strefy euro, obejmujący Grecję, Hiszpanię, Włochy, Portugalię, wcześniej dotykający Irlandię, zaś z początkiem września 2012 r. pukający do bram Słowenii[2], jest obecnie głównym czynnikiem kształtującym realia procesu integracji europejskiej. Obok wymiaru gospodarczego ma też istotny wymiar polityczny. Rodzi napięcia między państwami członkowskimi nie tylko eurolandu, ale i całej Unii Europejskiej. Dzieje się tak zarówno w zakresie sporów o drogi wyjścia z istniejących kłopotów, jak i w odniesieniu do natury relacji między państwami donatorami pomocy finansowej, a państwami dłużnikami pomocy tej oczekującymi. Kryzys zmienia też obraz UE w oczach jej licznych obywateli, dla których jej dawny image, ukazujący Unię Europejską jako źródło obfitości funduszy strukturalnych i wszelkiego typu programów pomocowych, finansowanych z jej budżetu, zastąpiony został wizerunkiem rewidenta-księgowego, zaglądającego w finanse poszczególnych krajów i domagającego się od rządów coraz to nowych przedsięwzięć oszczędnościowych, odbijających się na poziomie życia obywateli.

Jeszcze w Maastricht w 1991 r. przyjęto tzw. kryteria konwergencji – reguły dyscypliny finansowej, mające obowiązywać w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Obejmowały one pięć wskaźników makroekonomicznych, określając precyzyjnie ich dopuszczalną wielkość. Ustalenia te w sensie prawnym obowiązują do dziś. Są to:

1.    Inflacja – rocznie wzrost cen nie może być wyższy niż 1,5 punktu procentowego od średniej stopy inflacji w trzech krajach UE o najlepszych pod tym względem wskaźnikach.

2.    Dyscyplina budżetowa – wysokość planowanego lub aktualnego deficytu budżetowego rządu nie może w roku poprzedzającym badanie przekroczyć 3% PKB mierzonego w cenach rynkowych.

3.    Dyscyplina długu publicznego – wysokość długu publicznego w roku poprzedzającym badanie nie może być wyższa niż 60% PKB.

4.    Niska stopa procentowa – wysokość średniej nominalnej długookresowej stopy procentowej nie może przekroczyć o więcej niż 2 punkty procentowe wysokości średniej nominalnej długookresowej stopy procentowej w trzech krajach UE o najniższym rocznym wskaźniku inflacji.

5.    Stabilny kurs wymiany (w państwie kandydującym do UGW) – państwo członkowskie UE w ramach Europejskiego Mechanizmu Kursów Walutowych (Exchange Rate Mechanism – ERM) Europejskiego Systemu Walutowego musi, co najmniej przez dwa lata, zachować przedział wahań kursów walut przewidziany w ramach mechanizmu kursowego (tzn +/-15%). W okresie tym waluta owego państwa nie może być z inicjatywy rządu danego kraju dewaluowana w stosunku do walut innych krajów UE[3].

Przestrzeganie owych kryteriów miało być wymuszane przez mechanizm sankcji za ich łamanie, zawarty w pakcie stabilności i wzrostu[4], przyjętym wstępnie przez Radę Europejską w Dublinie w grudniu 1996 r.[5] i formalnie zatwierdzonym przez Radę Europejską w Amsterdamie w czerwcu 1997 r.[6] Sankcje te obejmowały szeroki wachlarz posunięć, od poufnego napomnienia aż po karę finansową wielkości 0,5% PKB danego kraju, nakładaną na państwo naruszające wspomniane kryteria[7]. Pakt stabilności i wzrostu był jednak wielokrotnie łamany przez mocarstwa europejskie korzystające z potęgi swych głosów w Radzie UE (o rzeczywistym uruchomieniu sankcji decydował każdorazowo ECOFIN – tzn. Rada UE obradująca w składzie ministrów gospodarki i finansów). Niemcy i Francja w listopadzie 2003 r. uchyliły przepisane prawem kary, grożące im za utrzymujący się wówczas trzeci rok z rzędu nadmierny deficyt budżetowy. Uczyniły to naturalnie z uwagi na „wyjątkowość” własnej sytuacji[8]. Oczywistym skutkiem tej polityki było faktyczne rozmontowanie formalnie istniejących mechanizmów bezpieczeństwa strefy euro. Owoce owego kroku zbieramy obecnie. Wkrótce bowiem okazało się, że sytuacja Niemiec i Francji wcale nie jest aż tak „wyjątkowa” co do swej natury. W ślady obu mocarstw rdzenia UE poszły wnet inne kraje, a zadłużanie się państw peryferyjnych strefy euro z końcem pierwszej dekady XXI w. postawiło te ostatnie w obliczu groźby niewypłacalności i skutkowało bieżącym kryzysem w skali całej konstrukcji.

W początkach roku 2012 Komisja Europejska stwierdziła nadmierny deficyt budżetowy u 23 na 27 państw członkowskich UE[9], kraje UGW nadal pogrążają się w recesji, a Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) wieszczy trwanie kryzysu ekonomicznego do 2018 r.[10] Z danych MFW wynika, iż:

1.    Jedynie 14 na 28 państw członkowskich UE (liczonych już z finalizującą proces swej akcesji Chorwacją) utrzymuje swój dług publiczny na uznawanym za bezpieczny poziomie poniżej 60% PKB.

2.    Spośród 17 państw członkowskich UGW tylko pięć ma dług publiczny na wymaganym poziomie.

3.    Tak w liczbach bezwzględnych, jak i w proporcji do PKB największy dług publiczny mają największe kraje.

4.    Poziom zadłużenia UE jako całości, mierzony w pięcioletniej perspektywie, zmniejszył się bardzo nieznacznie – z 82,3 do 79,5%.

5.    Poziom długu publicznego najbardziej zadłużonych państw (Grecji, Portugalii, Irlandii i Włoch) nie zmniejsza się, a w niektórych z nich rośnie[11].

Wszystko to zapowiada nacisk unijnego centrum na dalsze oszczędności.

Kryzys UGW nie jest jednak ani jedyną, ani nawet zasadniczą przyczyną załamywania się dotychczasowego modelu integracji Starego Kontynentu. Jest jedynie katalizatorem przyspieszającym niekorzystną ewolucję charakteru Unii Europejskiej. Próba opisu natury owej ewolucji, wyjaśnienia jej mechanizmów i przyczyn, jak też i wskazania zagrożeń, które ona ze sobą niesie, są przeto celami badawczymi stawianymi sobie przez autora w niniejszym tekście.

*  *  *

Wbrew deklaracjom europejskości (rozumianej jako nowa tożsamość polityczna mieszkańców UE), głoszonym przez licznych propagandystów idei integracji naszego kontynentu, polityczny naród europejski nie istnieje. Nie ma zatem i europejskich patriotów, gotowych do wyrzeczeń w imię pomyślności Unii Europejskiej. Jej obywatele, proszeni o ofiarę na rzecz dobra wspólnego – tzn. Unii, reagują wrogością, a nie gotowością do akceptacji niezbędnych ciężarów. Słynna „miękka siła” Brukseli rozwiewa się w dymie gazów łzawiących greckiej policji, tłumiącej demonstracje niezadowolonych obywateli i w kontekście wymuszonej przez unijne mocarstwa dymisji rządu Jeorjosa Papandreu, próbującego zasięgnąć opinii Greków w drodze referendum[12]. Drastyczne protesty przeciw kolejnym oszczędnościom mają też miejsce w Hiszpanii i Portugalii[13]. Istnieje poważna obawa, że wkrótce podobne sceny mogą się powtórzyć w innych państwach pogrążonych w kryzysie finansowym. Idea integracji europejskiej nigdy nie była tak niepopularna wśród mieszkańców Unii, jak obecnie. Jest to zjawisko nowe i groźne dla spoistości i trwania Wspólnot.

Odkąd obraz Unii jako hojnego darczyńcy, zastąpiony został przez wizerunek dyrektoriatu jej rdzenia z twarzą Angeli Merkel jako srogiego egzekutora oszczędzania (często w Grecji przebieranej w nazistowski mundur[14]), organizacja ta traci swój polityczny urok obietnicy przyjemnego, bezwysiłkowego życia. Próby przypominania jej historycznych zasług (braku wojny w Europie Zachodniej od 1945 r.[15]) przy pomocy Pokojowej Nagrody Nobla brzmią nieprzekonująco i nie są nośne politycznie. Wszak nikt obecnie nie obawia się wojny niemiecko-francuskiej, dla uniknięcia której zainicjowano proces integracji europejskiej[16] i ukazywanie braku takiego zagrożenia jako sukcesu, którego podtrzymanie godne jest realnego wysiłku, a zatem i realnych wyrzeczeń, nie może być propagandowo skuteczne.

Czy jest to początek końca Unii Europejskiej? Czy kryzys finansów licznych państw strefy euro oznacza agonię całej organizacji, czy jest jedynie przesileniem politycznym, po którym odrodzi się ona jako jeszcze silniejsza?

Prognozowanie przyszłości jest zawsze zajęciem ryzykownym. Formułowanie prognoz w sposób definitywny jest zaś zabiegiem świadczącym o braku rozsądku. Dlatego też główna hipoteza, której nie tyle udowodnienie, co uprawdopodobnienie będzie przedmiotem niniejszej analizy, sprowadza się do stwierdzenia, iż jest wysoce prawdopodobne, że obecny kryzys finansów strefy euro uruchomił nieodwracalny proces uwiądu Unii Europejskiej w formie jaką znamy – tzn. opartego na solidarności równoprawnego związku niepodległych państw nawzajem respektujących swą podmiotowość. Niedostatek środków finansowych zużywanych w nadmiarze na ratowanie wspólnej waluty uniemożliwia bowiem (jeśli nawet nie ekonomicznie, to przynajmniej politycznie) finansowanie w dotychczasowej skali innych polityk unijnych[17]. Syndrom „krótkiej kołdry” powoduje zaś wspomniane zanikanie solidarności wewnątrz UE i nawrót do twardej obrony narodowych priorytetów przez każde  państw działających w warunkach niedoboru środków. W świetle kryzysu strefy euro „Unia Europejska (…) okazała się związkiem państw niezależnie od siebie walczących o przetrwanie”[18]. W tej sytuacji zamiera gotowość do brania pod uwagę potrzeb innych partnerów unijnych, konkurujących o te same zasoby. Silniejsze państwa rdzenia UE wykazują w tej grze dążenie do przerzucania kosztów kryzysu na słabszych partnerów z unijnych peryferii. Klasa polityczna państw centralnych (Niemiec, Francji, Beneluksu) nie może bowiem nakładać na swoje elektoraty takich ciężarów, które stwarzałyby dla niej ryzyko politycznej klęski w kolejnych wyborach. Może natomiast – i jak dotąd skutecznie próbuje to czynić – zarządzać finansami państw peryferyjnych bez poddawania tego procesu kontroli wyborców z owych państw lub też ignorując ich wolę. W tej sytuacji w warunkach kryzysu strefy euro narasta deficyt demokracji w instytucjach unijnych i w państwach peryferyjnych[19].

Wiele wskazuje na to, iż podejmowana jest próba zastąpienia dotychczasowego modelu Unii systemem dyrektoriatu francusko-niemieckiego. Wobec słabnięcia Francji uprawnione jest mniemanie, że w istocie jako kandydat na hegemona ostanie się jedynie największe mocarstwo unijne – tzn. Niemcy, będące tradycyjnie największym płatnikiem netto do wspólnego budżetu UE[20] i z tego tytułu odgrywające rozstrzygającą rolę w kształtowaniu finansów Unii jako takiej. Kryzys UGW podkreśla tę rolę RFN, wzmacniając jej dominację polityczną w całej konstrukcji procesu integracji europejskiej.

Budowany system będzie przybierał postać zhierarchizowanej nieformalnej struktury. Oficjalne instytucje unijne zostaną jednak zachowane, tyle, że nabiorą (już nabierają) charakteru ornamentu – sceny, na której rozgrywany będzie teatr politycznych rytuałów, podczas gdy rzeczywiste decyzje zapadać będą w łonie dyrektoriatu lub w stolicy hegemona. Konstrukcja ta będzie jednak niestabilna z uwagi na niedostatek potencjału Niemiec, niezdolnych do utrzymania swej hegemonii w skali całej Unii. To zaś zmusza do wniosku, że wyłaniający się „twardy rdzeń” będzie terytorialnie znacznie mniejszy niż obecna UE 27 (a wkrótce – tzn. po akcesji Chorwacji – 28) krajów. Państwa pozostawione poza nim, albo ulegną marginalizacji, albo podejmą rywalizację z unijnym rdzeniem, względnie wejdą w orbitę wpływów sił zewnętrznych. Ewentualni wykluczeni nie stanowią jednolitej grupy, ani jako region geograficzny, ani jako sojusznicy polityczni, ani jako państwa o zbliżonym potencjale czy pozycji międzynarodowej, gdyż wśród nich znaleźć się może zarówno mocarstwo, którym jest Wielka Brytania, jak i kraje rozmaitej wielkości, od ok. 400-tysięcznej Malty, czy dwumilionowej Łotwy po 38-milionową Polskę. Możliwe jest zatem równoległe realizowanie wobec nich, czy też przez nie, wszystkich trzech wymienionych scenariuszy równocześnie, tzn. pójście przez każde z owych państw jedną z zarysowanych powyżej dróg, a nie wybór przez wszystkie jednej z nich. W wypadku realizacji pierwszego scenariusza – tzn. marginalizacji, nastąpi „hellenizacja” krajów wykluczonych – tzn. faktyczna utrata przez nie suwerenności poprzez przesunięcie ośrodka decyzji strategicznych poza demokratyczną kontrolę ich obywateli. W razie realizacji scenariusza rywalizacji, o którego ewentualnym wdrożeniu rozstrzygną dwa największe kraje wykluczane z procesu decyzyjnego strefy euro – tzn. Wielka Brytania i Polska, możliwe jest powstanie konkurencyjnej w stosunku do rdzenia UE siły, która wymusi respektowanie swej podmiotowości. Wariant trzeci – stoczenie się do sfery wpływów mocarstw ościennych, dla Europy Środkowej oznaczać będzie zapewne, iż tą siłą będzie Rosja, ze wszystkimi cywilizacyjnymi konsekwencjami tego faktu. Ewentualne zacieśnianie zbliżenia niemiecko-rosyjskiego może skutkować rodzajem kondominium w tym regionie, a w razie wysoce prawdopodobnego pogłębiania się autorytaryzmu w Rosji, i w dalszej perspektywie implozji tego kraju[21], przyniesie chaos i destabilizację. Dla południa dzisiejszej UE wyłonienie się „twardego rdzenia” przy pogłębieniu kryzysu finansowego może natomiast oznaczać rozwój ruchów skrajnych, syconych wynikającym z kryzysu niezadowoleniem społecznym. Będzie się ono przejawiało tak we wzroście popularności ugrupowań radykalnych (już się to dzieje np. w Grecji[22]), jak i w nasileniu się ruchów separatystycznych (Katalonia, Północne Włochy, ale także Szkocja, Flandria)[23].

Kryzys finansowy i presja na oszczędności budżetowe skutkują ograniczeniami socjalnych funkcji państwa i kurczeniem się rynku pracy. Stwarza to wzrastającą niechęć do imigrantów z innych krajów UE[24] (Polacy, Rumuni, Bułgarzy, Cyganie we Francji, Holandii, Irlandii, itd.). Imigranci ci, realizując jedną z czterech fundamentalnych wolności, zapisanych w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r. – tzn. swobodę przepływu osób[25], o ile są bezrobotni lub korzystają z ulg czy dopłat na dzieci, odbierani są jako ludzie korzystający z opieki socjalnej w krajach osiedlenia, czyli w bogatych państwach unijnego rdzenia, czy mówiąc drastyczniej – jako cwaniacy żyjący z zasiłków wypracowywanych przez podatników kraju, do którego przybyli; jeśli pracują, postrzegani są zaś jako konkurenci, zajmujący miejsca pracy „należne” autochtonom. Odpychanie od przyjęcia do Schengen najnowszych państw członkowskich UE – Bułgarii i Rumunii, których wejście do owej grupy 22 września 2011 r. zablokowały Holandia i Finlandia[26], jest tylko jednym z objawów tego zjawiska.

Państwa – netto płatnicy do wspólnego budżetu UE od dawna dążyły do jego okrojenia, kraje – netto beneficjenci środków unijnych z naturalnych powodów były zaś zawsze i nadal są zwolennikami maksymalnej rozbudowy owego budżetu. Kryzys finansów licznych państw UGW, pochłaniając środki netto płatników, umacnia ich opór wobec idei dużego budżetu i skłania zarówno owe państwa, jak i zadłużone kraje strefy euro do koncentracji środków finansowych w obszarze eurolandu, z lekceważeniem potrzeb państw doń nienależących, i w konsekwencji zagraża solidarności finansowej UE w tak ważnej dziedzinie, jak polityka spójności. Ta zaś stanowiła główny instrument „przekupywania” mniejszych i biedniejszych państw UE, których niższa w stosunku do mocarstw europejskiej „wielkiej czwórki” (RFN, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch) pozycja polityczna w instytucjach unijnych rekompensowana była dotąd zyskami gospodarczymi w postaci dotacji dostatecznie dużych, by realnie wspierać proces ich rozwoju[27]. Dotacje te nie miały zresztą charakteru altruistycznego i obok opisanego wymiaru politycznego, miały też bardzo sensowny wymiar ekonomiczny. Po pierwsze były rodzajem rekompensaty dla biedniejszych państw UE za rezygnację z ochrony ich rynków wewnętrznych cłami protekcjonistycznymi i kontyngentami importowymi przed przemożną konkurencją bogatszych partnerów, dławiącą rodzimą wytwórczość. Donatorzy zamiast płacić cła na granicach, zjednoczyli się we wspólnym rynku z biedniejszymi partnerami, wypłacając im dotacje w ramach polityki spójności i przyczyniając się tym samym do ich rozwoju. W zamian zyskiwali rynek zbytu (a zatem dochody i miejsca pracy dla swych przedsiębiorców i obywateli), który był tym atrakcyjniejszy, im większa była siła nabywcza mieszkańców wspieranych owymi dotacjami państw – netto-beneficjentów polityki spójności. W ostatecznym rozrachunku, odbywający się w ramach UE transfer środków opłacał się obu stronom – donatorzy zyskiwali zbyt dla swych towarów i usług na otwartych i bogacących się rynkach beneficjentów, ci ostatni zaś otrzymywali środki finansowe na pobudzanie własnego rozwoju gospodarczego[28]. Zanik, a co najmniej osłabienie tego mechanizmu podważa więc spoistość polityczną i gospodarczą Unii, usuwa bowiem powody, dla których słabsi partnerzy godzili się dobrowolnie na dominację silniejszych, dostrzegając w tym własną korzyść – i pogłębia dekoniunkturę gospodarczą, osłabiając siłę nabywczą pozbawionych dotacji rynków państw peryferyjnych. Próba zmuszenia tych ostatnich do uległości, nie poprzez realizację ich interesów, lecz w drodze presji, rodzi niechęć i wolę buntu. Te zaś mogą rozsadzić całą konstrukcję. Sytuacja nie jest jeszcze tak dramatyczna, ale jej ewolucja przebiega w tym właśnie kierunku.

Kryzys finansów w strefie euro jest, jak wskazano wyżej, katalizatorem opisanej ewolucji, a nie jej źródłem. Zastanówmy się zatem nad jej rzeczywistymi, pierwotnymi przyczynami.

Źródła ewolucji charakteru UE

Unia Europejska, jak i każda inna żywa instytucja, ewoluuje bez przerwy. W omawianym wypadku mamy jednak do czynienia nie ze zwykłym dostosowywaniem się do nowych okoliczności i nowych wyzwań, lecz ze zmianą samej natury procesu integracji europejskiej. Zmiana ta uruchomiona została już w latach 1991-1993 przez fakt powołania do życia Unii Europejskiej. Wówczas to bowiem dawne Wspólnoty, będące w istocie konstrukcją skoncentrowaną na sprawach ekonomicznych[29], przekształcone zostały w twór oficjalnie deklarujący ambicje polityczne i nieustannie w kolejnych deklaracjach poszerzający zakres tych ambicji. Zachowany został jednak przy tym podmiotowy charakter państw członkowskich i nikt nie dokonywał zamachu na ten ich status. Niedostatki pozycji politycznej słabszych partnerów w dobie prosperity rekompensowane były zaś oddziałującymi na wyobraźnię opinii publicznej, transferami środków finansowych z budżetu UE, dokonywanymi w ramach polityki spójności[30] i dopłat bezpośrednich dla rolników indywidualnych[31]. Prawdziwy punkt zwrotny ewolucja ta osiągnęła zatem dopiero w latach 2002-2005. Złożyły się na to cztery czynniki: zakończenie ostatniego etapu wprowadzania Unii Gospodarczej i Walutowej (1 II 2002 r. euro stało się jedynym prawnym środkiem płatniczym w państwach UGW, a w obiegu ostatecznie znalazły się monety i banknoty tej waluty[32]), antyamerykańska i prorosyjska wolta polityki niemieckiej w wykonaniu kanclerza Gerharda Schrödera (spór o wojnę w Iraku 2003 r.), koniec zasadniczego etapu poszerzania UE o kraje Europy Środkowowschodniej (koniec negocjacji akcesyjnych – 2002 r., dopełnienie procedur ratyfikacyjnych odnośnych traktatów – 2003 r. i sam akt przystąpienia do UE – 2004 r.) i fiasko projektu traktatu kon­stytucyjnego dla Unii Europejskiej (referenda we Francji i w Holandii – 2005 r.).

Zmiana pozycji międzynarodowej Niemiec w transatlantyckiej konstrukcji świata zachodniego jest w tej triadzie najważniejsza. Jej ukoronowaniem i najwyraźniejszym przejawem było wyjście RFN z obozu atlantyckiego. Bonn, a potem Berlin pozostawały w nim przez poprzednie 50 lat – tzn. od czasu powstania Republiki Federalnej Niemiec i wdrożonej przez kanclerza Konrada Adenauera polityki jej integracji z Zachodem[33]. O Adenauerze jego konkurent polityczny – lider SPD Kurt Schumacher mówił wszak per „kanclerz aliantów”[34]. Określenie to po półwieczu powtórnie przywołał w swym przemówieniu wyborczym w 2002 r. G. Schröder[35], ogłaszając powrót w polityce niemieckiej idei deutscher Sonderweg (specjalnej niemieckiej drogi). W warunkach początku pierwszej dekady XXI w. hasło to winno być rozumiane jako wyjście Berlina spod kurateli Waszyngtonu i budowa samodzielnej pozycji politycznej RFN na arenie międzynarodowej.

Stara „republika bońska” – sprzed zjednoczenia Niemiec – była głównym kontynentalnym aliantem Stanów Zjednoczonych w Europie. Nie przeszkadzało jej to w tworzeniu „motoru integracji europejskiej” w tandemie z Francją, z zachowaniem należnego dystansu do francuskiej niechęci w stosunku do les Anglo-saxons. Jeszcze kanclerz Helmut Kohl wyraźnie podkreślał istnienie dwóch filarów polityki bezpieczeństwa RFN – niemiecko-amerykańskiego i niemiecko-francuskiego[36]. Wolta Schrödera zmieniała ten system i była wyciagnięciem logicznych wniosków z rewolucyjnego przekształcenia sytuacji geopolitycznej w Europie, dokonanego po zakończeniu zimnej wojny. Zmiana ta polegała z jednej strony na zaniku zagrożenia sowieckiego – głównej przyczyny, dla której Niemcy (i nie tylko one) nie śmiały wcześniej podważać amerykańskiej dominacji militarno-politycznej w świecie Zachodu; z drugiej zaś na złamaniu równowagi potencjałów między RFN i Francją – dotychczas mniej więcej równorzędnymi partnerami w ramach Wspólnot Europejskich[37]. Zjednoczenie Niemiec[38] dało temu państwu istotną przewagę demograficzną i gospodarczą nad Republiką Francuską – przewagę nieistniejącą od roku 1945. Tandem Paryż-Bonn/Berlin, przestał być tandemem równych partnerów. Nie przyniosło to naturalnie natychmiastowych widocznych skutków we wszystkich wymiarach relacji francusko-niemieckich[39], ale byłoby dowodem braku zdolności analitycznych przyjęcie założenia, że nie miało to i nie ma żadnych konsekwencji dla natury procesu integracji europejskiej.

Niemcy wyciągnęły wnioski ze swej nowej pozycji już w 1991 r., forsując wbrew Francji (skądinąd słusznie) uznanie Chorwacji i Słowenii[40], ale w pełni ukazały się jako samodzielny gracz wagi ciężkiej dopiero zrywając z proamerykanizmem swych wszystkich poprzednich powojennych rządów i stając wraz z Francją i Rosją w szeregu głównych architektów sprzeciwu wobec interwencji amerykańskiej w Iraku w 2003 r.[41], co oznaczało zakwestionowanie samego istnienia wspólnoty politycznej Zachodu w jej kształcie znanym z okresu zimnej wojny[42].

Konflikt polityczny na tle sprawy irackiej, dzielący wspólnotę atlantycką, zbiegł się w czasie z końcem negocjacji akcesyjnych grupy państw środkowoeuropejskich kandydujących do UE. Te ostatnie, uwolnione od presji politycznej unijnego rdzenia, który raptem stracił instrument wpływania na ich decyzje, jakim była możliwość mnożenia przeszkód w drodze tych krajów do UE, poparły Waszyngton. Motywem ich postępowania była nieufność wobec Rosji, zapraszanej do antyamerykańskiej gry przez tandem niemiecko-francuski oraz wola dopełnienia niedokończonego jeszcze wówczas procesu drugiej fali poszerzania NATO. Ta ostatnia okoliczność nakazywała wszystkim zainteresowanym państwom (tzn. krajom kandydującym do członkostwa w Sojuszu Północnoatlantyckim i wspierającym ich w tym dążeniu trzem nowym członkom aliansu: Polsce, Czechom i Węgrom) poparcie hegemona sojuszu – tzn. Stanów Zjednoczonych, od których ostatecznej decyzji zależała pomyślna finalizacja rozszerzenia NATO na pragnące tego państwa Europy Środkowej. To wówczas, w tych właśnie okolicznościach, narodził się nazwany po imieniu przez Donalda Rumsfelda podział na „nową” i „starą” Europę[43]. To wówczas również po raz pierwszy tak otwarcie dała o sobie znać arogancja państw unijnego rdzenia, które partykularne i mniejszościowe stanowisko niemiecko-francuskie w kwestii irackiej usiłowały ukazać jako „europejskie”[44] i ustami prezydenta Francji – Jacquesa Chiraca nakazywały Polsce milczenie[45]. Osiem lat później kolejny lokator pałacu elizejskiego – Nicolas Sarkozy w sporze o pakt fiskalny użył tej samej molierowskiej frazy wobec Brytyjczyków[46].

Trzynaście lat procesu akcesyjnego (1991-2004) wykształciło wśród państw centralnych starej UE i w łonie administracji wspólnotowej przekonanie o własnej mocarstwowości. Jeśli bowiem mocarstwowość zdefiniujemy jako zdolność przeprowadzania przez dane państwo (lub ekwiwalentny podmiot polityczny – w analizowanym wypadku – przez UE) własnej woli politycznej poza swoimi granicami, to proces akcesyjny był podręcznikowym przykładem tego typu mocarstwowego oddziaływania Unii Europejskiej na państwa kandydujące. Kraje te występowały w roli petentów, a więc klientów politycznych podatnych na naciski i instrukcje płynące z centrum[47]. Jak długo proces ów trwał, tak długo klasa polityczna „starej” UE pieściła w sobie poczucie siły i stosownie do tego nabierała przekonania o własnej mocarstwowości. Wiodło to prostą drogą do przerostu ambicji. UE nie ma bowiem cech mocarstwa, nie ma po temu ani potencjału politycznego, ani militarnego, a przede wszystkim potencjału moralnego – tzn. woli ponoszenia ciężarów prawdziwie mocarstwowej polityki. Kryzys zadłużeniowy i finansowy w UGW odebrał jej zaś możliwość mocarstwowego użycia wobec świata zewnętrznego jej potencjału gospodarczego, a w konsekwencji także znaczną część jej „miękkiej siły” – słynnej soft Power, przyciągającej ku niej ościenne kraje.

Na wymienione powyżej fakty podstawowe nałożył się czynnik biologiczno-psychospołeczny w postaci odchodzenia pokolenia niemieckich polityków i wyborców, dla których poczucie winy za zbrodnie z czasów II wojny światowej, obciążające naród niemiecki, było liczącym się hamulcem, ograniczającym skalę ambicji politycznych RFN i naturę tychże. Ostatnim niemieckim kanclerzem czującym ciężar historii był Helmut Kohl. Jego następca – Gerhard Schröder, wspierany w prowadzeniu polityki zagranicznej przez przedstawiciela pokolenia lewackiej rewolty 1968 r. – Joschkę Fischera, wolny był od tych obciążeń. Niemcom w poprzednich dziesięcioleciach „mniej było wolno”. Obecnie zaś, wolno im coraz więcej[48].

Finalizacja procesu przystąpienia do UE ośmiu państw Europy Środkowej oraz Malty i Cypru, a także perspektywa szybkiej akcesji stosunkowo ludnej lecz biednej Rumunii oraz podobnie ubogiej Bułgarii, skłaniały elity starej UE – przede wszystkim z Francji i z Niemiec, do podjęcia gry o zachowanie skali swych dotychczasowych wpływów w instytucjach unijnych. Unia, poszerzając się z 15 do 25/27 państw, nie mogła się nie zmienić. Francuzom i Niemcom najwyraźniej chodziło jednak o to, by głos Paryża i Berlina w Unii 27 państw był równie donośny co w Unii łączącej 15 krajów. Chcieli by 2:15 równało się 2:27. Zdaniem obu mocarstw unijnego rdzenia ich skala wpływu na decyzje unijne winna była wzrosnąć, zamiast ulec redukcji w związku z rozszerzeniem UE o nowe kraje, które otrzymując pełnię praw członkowskich, mogłyby zacząć współkształtować polityki unijne, popychając ich rozwój w kierunku niekorzystnym lub choćby odmiennym od priorytetów RFN lub Francji. Oba mocarstwa kontynentalne chciały uniknąć takiego zagrożenia. Tymczasem przyjęty w Nicei system decyzyjny, będący kontynuacją zasady przeszacowania głosów małych państw, redukował skalę wpływów niemiecko-francuskich. Bez zmiany systemu głosowania w Radzie UE uniknięcie takiego właśnie skutku poszerzenia UE było niemożliwe. Zmiana musiała zaś polegać na odejściu od poglądu, iż siła głosu każdego z państw UE powinna być dostatecznie duża, by w realnych koalicjach każde z nich mogło rzeczywiście, a nie tylko formalnie oddziaływać na proces decyzyjny. Stąd brało się istniejące od zarania Wspólnot Europejskich uprzywilejowanie mniejszych państw w systemie głosów ważonych[49]. Spoistość polityczną UE, rozumianą jako utrzymanie woli kontynuacji procesu integracji europejskiej przez uczestniczące w nim narody, odczuwające poszanowanie własnej podmiotowości, dotąd stawiano bowiem wyżej od sprawności administracyjnej systemu, ułatwiającej polityczne wypracowywanie decyzji. Teraz miało się to zmienić, a zmiana wprowadzana była pod hasłem usprawnienia procesu decyzyjnego. Jej istotą było przyznanie prymatu demografii, tzn. przyjęcie zasady – taka siła głosu, jaka liczba obywateli. Miało to uprzywilejować najludniejsze państwa UE i (czego naturalnie nikt otwarcie nie sformułował) stać się podstawą do budowy systemu dyrektoriatu mocarstw. Podejmowanie decyzji w gronie dyrektoriatu jest oczywiście łatwiejsze. Odbywa się jednak w drodze ignorowania zdania mniejszych krajów i narzucania im rozwiązań przyjętych przez owe mocarstwa[50]. Projekt traktatu konstytucyjnego dla UE wypracowany był w latach 2002-2003 przez Konwent Unii Europejskiej i przyjęty został przez Radę Europejską w Brukseli 18 czerwca 2004 r.[51] Konwent działał pod przewodem Valéry’ego Giscarda d’Estaing, skutecznie promującego interesy francuskie. Na podkreślenie zasługuje także fakt, iż ciało to obradowało jeszcze w warunkach braku głosu stanowiącego kandydujących wówczas dopiero do UE państw Europy Środkowej[52]. W przyjętym projekcie traktatu konstytucyjnego złamano opisaną zasadę przeszacowania głosu mniejszych państw i oddano prymat mocarstwom kosztem podmiotowości mniejszych partnerów. Szczęśliwie dokument ten został odrzucony przez referenda we Francji[53] i w Holandii[54], ale w swej części instytucjonalnej – dotyczącej systemu głosowania w Radzie UE i rezygnacji z zasady jedno państwo jeden komisarz – wrócił pod postacią traktatu lizbońskiego, w którym zmodyfikowano jedynie termin wdrażania przyjętych już wcześniej rozwiązań, ale nie ich naturę[55].

Wskazane wyżej równanie matematyczne (2:15=2:27) jest w sposób oczywisty nieprawdziwe. Osiągnięcie takiego wyniku politycznego mogło być zatem jedynie skutkiem łamania dotychczasowych reguł. Reguły te rzeczywiście odrzucono i choć formalnie, wskutek sprzeciwu Polski[56], nowe zasady nie weszły jeszcze w życie, ich duch i sposób ich przeforsowania zniszczył dotychczasowy charakter Unii. Kryzys zadłużeniowy strefy euro jedynie pogłębił skalę tych zniszczeń poprzez uniemożliwienie finansowego rekompensowania słabszym krajom redukcji ich pozycji politycznej. Zamierzona w traktacie lizbońskim hierarchizacja państw członkowskich UE została w wyniku tego kryzysu przyspieszona i pogłębiona. Wpisany w ów traktat podział państw członkowskich UE na kraje decydentów i peryferie umocniony został przez jego nałożenie na podziały wynikające z kryzysu UGW.

Powołanie do życia wspólnej europejskiej waluty było projektem sensu stricte politycznym. Jedynie instrumenty jego realizacji miały charakter ekonomiczny. Celem nie była wyłącznie silna oraz zbilansowana gospodarka, lecz także głębsza integracja polityczna. Euro miało być jej narzędziem, wymuszającym charakterystyczne dla unii gospodarczo-walutowej ujednolicenie polityk fiskalnej, monetarnej, budżetowej, socjalnej, które należało koordynować przez powołane nowe instytucje wspólnotowe, pozwalające na modyfikację kompetencji rządów narodowych[57]. Pierwotnie UGW miała służyć głębszemu zakotwiczeniu jednoczących się Niemiec w strukturach europejskich. W ujęciu francuskim był to wręcz jeden z warunków zgody Paryża na owo zjednoczenie[58]. Z czasem potężniejące Niemcy samym swym potencjałem i częściowo mimowolnie spowodowały, „że to już nie proces integracji określa niemiecką drogę rozwoju, ale niemieckie potrzeby zaczynają kształtować perspektywy dalszej integracji”[59]. Jednoczesne, wspomniane wyżej słabnięcie instytucji wspólnotowych, wynikające z natury traktatu lizbońskiego i wzrost dominacji mocarstw w UE, w praktyce rozwinęły się w opisywany proces hierarchizacji państw członkowskich Unii i przekształcanie się jej w organizację nierównoprawnych podmiotów, zdominowanych przez hegemoniczne centrum. Proces ten zapoczątkowany został właśnie w łonie UGW, przez wspomniane wyżej regularne naruszanie przez Niemcy i Francję postanowień paktu stabilności i wzrostu z 1997 r.

Pierwotnie UGW nie miała w swych mechanizmach wbudowanych narzędzi pomocowych dla państw strefy euro zagrożonych zapaścią finansową. Brak ten zaczęto prowizorycznie nadrabiać dopiero wiosną 2010 r., gdy skala niestabilności finansowej państw grupy PIGS[60] zaczęła być problemem dla całego eurolandu. Początkowo stworzono instrument dwustronnych pożyczek dla Grecji z funduszem 80 mld euro, a następnie wprowadzono kolejne tymczasowe rozwiązania stabilizacyjne w postaci powołanego 11 maja 2010 r. European Financial Stabilisation Mechanism – EFSM[61] (60 mld euro) i European Financial Stability Facility – EFSF[62] (440 mld euro)[63].

Rada Europejska z 28-29 października 2010 r. osiągnęła polityczne porozumienie co do utworzenia stałego mechanizmu stabilizacyjnego dla strefy euro[64]. W rezultacie, po półtorarocznych negocjacjach, na mocy układu z 2 lutego 2012 r. powołano Europejski Mechanizm Stabilizacji – EMS (European Stability Mechanism – ESM), zastępujący EFSM i EFSF. Przedmiotem debaty stała się skala finansowa całego przedsięwzięcia. Jeszcze pod koniec września 2012 r. w instytucjach UE rozpatrywano ewentualność powiększenia zasobów finansowych EMS z pierwotnie planowanych 500 mld do 2 bln euro. Miałoby to zostać uzyskane w drodze tzw. lewarowania funduszu poprzez zbieranie pieniędzy na jego rzecz od inwestorów – tak jak robiono w wypadku EFSF. Projekty te rozbiły się jednak o sprzeciw Niemiec i Finlandii[65]. Ostatecznie zasoby funduszu określono na 700 mld euro. Odnośny układ wszedł w życie 27 września 2012 r. po ratyfikacji przez 16 państw UGW – tzn. przez taką liczbę państw, by ich udział w kapitale subskrybowanym EMS wynosił co najmniej 90% sumy przewidzianej do jego dyspozycji (tzn. wspomnianych 700 mld euro). (Estonia dołączyła 4 października 2012 r.), a sam EMS rozpoczął funkcjonowanie od 8 października 2012 r.[66]

EMS jest organizacją międzyrządową ulokowaną poza ramami instytucjonalnymi Unii Europejskiej. Jego siedzibą jest Luksemburg, a najwyższym organem decydującym o ewentualnym przyznaniu pomocy finansowej potrzebującemu jej państwu członkowskiemu UGW jest Rada Zarządzająca, w której zasiadają ministrowie finansów państw strefy euro. Na jej czele stoi przewodniczący Eurogrupy Jean-Claude Juncker, a status obserwatorów posiadają komisarz UE ds. gospodarczych i walutowych oraz prezes EBC. Bieżące zarządzanie EMS spoczywa w rękach dyrektora zarządzającego, będącego równocześnie przewodniczącym Rady Dyrektorów EMS (Rady Zarządzającej), którym został dotychczasowy dyrektor generalny EFSF – Klaus Regling[67].

Zasadniczo najważniejsze decyzje Rady Zarządzającej mają być podejmowane jednomyślnie. Porozumienie o EMS zawiera jednak klauzulę dotyczącą sytuacji krytycznych, w których wolno zastosować procedurę nadzwyczajną. W jej ramach Rada może podejmować decyzje kwalifikowaną większością 85% głosów ważonych. Waga głosu danego państwa jest natomiast proporcjonalna do jego udziału w kapitale EMS. System ten naturalnie uprzywilejowuje największych udziałowców – Niemcy, Francję i Włochy, gdyż każde z tych państw dysponuje siłą głosu pozwalającą na blokowanie niekorzystnych dla niego decyzji[68]. W stosownych proporcjach, liczyć się będą (przynajmniej jako potencjalni koalicjanci) mniejsze lecz bogate państwa UGW (Austria, Belgia, Finlandia, Holandia i Luksemburg). Poza leżącą na północno-wschodnich kresach UE Finlandią, pozostałe kraje stanowią bazę terytorialną spójnego gospodarczo obszaru „małej Europy” – „Europy Karola Wielkiego”. Peryferyjne i zadłużone kraje południa (poza Włochami) będą miały niewiele do powiedzenia, a państwa spoza strefy euro w ogóle nie są obecne w całym systemie, który, przypomnijmy to raz jeszcze, nie ma wspólnotowego charakteru unijnego, lecz międzyrządowy i funkcjonuje poza instytucjami UE.

Obok owego, dokonanego już podziału, Unię dzieli także spór wokół koncepcji odrębnego budżetu dla „17” UGW, oddzielonego od ogólnounijnego budżetu dla „27”. Zwolennikami oddzielenia obu budżetów są Francja i Niemcy. Pomysł ten rodzi jednak obawy – szczególnie wśród beneficjentów dotychczasowego budżetu UE, w tym Polski, o możliwość przesunięcia środków finansowych z budżetu ogólnego do budżetu strefy euro, zgodnie z priorytetowym celem wpływowej grupy większości netto płatników, którym jest stabilizacja wspólnej waluty, a nie rozwój zapóźnionych regionów państw środkowoeuropejskich. Polityka spójności, a zatem – jak wskazano wyżej – główny wyraz unijnej solidarności i najważniejszy instrument spajający politycznie Unię Europejską, pada ofiarą kryzysu zadłużeniowego UGW, przeradzającego się w kryzys finansów całej UE.

Sama koncepcja zasad działania i użycia odrębnego budżetu UGW potwierdza tezę o politycznym, a nie gospodarczym celu przyświecającym powołaniu do życia wspólnej unijnej waluty. Zwolennicy budżetu strefy euro wskazują bowiem na konieczność nadania mu charakteru podobnego do charakteru budżetu federalnego Stanów Zjednoczonych. Obecnie – twierdzą oni – pogrążające się w recesji kraje UGW jak Grecja, Hiszpania, czy Portugalia, nie mogą bronić się, dokonując deprecjacji swej waluty, by tą drogą zwiększać konkurencyjność swej gospodarki – tzn. wzmagać popyt na swe taniejące dzięki temu manewrowi towary i usługi. Zamiast tego muszą oszczędzać, co dławi popyt, powoduje dalszą recesję, zmniejsza dochody z podatków i zmusza do kolejnych oszczędności, napędzając spiralę kryzysu. Mogłaby ona zostać przerwana poprzez transfer pieniędzy z planowanego budżetu. Pieniądze te jako inwestycje dające zatrudnienie lub jako pomoc socjalna spływałyby do mieszkańców dotkniętych kryzysem regionów i w ten sposób napędzały popyt, przełamując recesję. Działałyby więc niczym wspomniany budżet federalny USA, ratujący któryś ze stanów zagrożonych kryzysem. W ślad za tak funkcjonującym budżetem strefy euro kolejne kompetencje rządów narodowych skupiane byłyby w rękach zdominowanej przez mocarstwa unijne brukselskiej centrali. Koncepcja ta ma jednak poważną słabość. Stawiany za wzór do naśladowania budżet federalny Stanów Zjednoczonych obejmuje 19% amerykańskiego PKB, podczas gdy budżet unijny (całej UE – „27”, a nie jedynie „17” UGW) to jedynie 1% PKB Wspólnoty[69], a i ten poziom jest mocno zagrożony przez nacisk netto płatników na redukcję jego skali. Poziom ambicji unijnego centrum jak zwykle przekracza zatem jego zdolność do ponoszenia kosztów realizacji własnych planów.

Podobnie jako źródło raczej podziałów, niż integracji w ramach UE trzeba niestety ocenić także inicjatywę Komisji Europejskiej z 12 września 2012 r.[70] w sprawie powołania unii bankowej. W myśl propozycji KE w ramach UGW miano by przyjąć porozumienie o wprowadzeniu jednolitego mechanizmu nadzorczego dla eurolandu. Na mocy tego porozumienia EBC otrzymałby nowe szerokie uprawnienia umożliwiające monitorowanie wyników działalności ponad 6 tys. banków w strefie euro[71]. (Już sam ten fakt rodzi pytanie o zasadność centralizacji kontroli nad wszystkimi bankami w obszarze euro, zamiast jedynie nad tymi o znaczeniu systemowym)[72]. Uzupełnieniem systemu miałyby być dodatkowo przyjęty przez UGW jednolity zbiór przepisów w sprawie wymogów kapitałowych, zharmonizowane systemy ochrony depozytów oraz nowe przepisy dotyczące restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Proces wdrażania nowego mechanizmu nadzorczego, jak planowano pierwotnie, miał się rozpocząć 1 stycznia 2013 r., kiedy to EBC miał przejąć odpowiedzialność nadzorczą w odniesieniu do każdego banku w strefie euro „jeżeli tak zadecyduje, w szczególności jeżeli dany bank otrzymuje wsparcie ze środków publicznych” lub wystąpił o jego przyznanie. Od 1 lipca 2013 r. kompetencje nadzorcze EBC miały być rozciągnięte na banki europejskie o największym znaczeniu systemowym, a od 1 stycznia 2014 r. nadzorem objęte miały być wszystkie banki[73]. Na szczycie UE w dniach 18-19 października 2012 r. pod naciskiem kanclerz Angeli Merkel podjęto jednak decyzję o opóźnieniu wdrażania opisanego mechanizmu, odkładając jego start na jesień 2013 r. – tzn. na okres po wyborach do Bundestagu. Unijny nadzór bankowy zacznie więc najprawdopodobniej działać pod koniec owego roku. Oznacza to, że potrzebujące dokapitalizowania banki hiszpańskie i irlandzkie nie dostaną go w najbliższym czasie. Niemcy nie godzą się bowiem na uruchomienie funduszy z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego bez powstania unii bankowej. Opisana polityka Berlina oznacza podkopanie wiarygodności Angeli Merkel. Sam pomysł nadzoru bankowego był bowiem niemieckiego autorstwa, a w czerwcu 2012 r. pani kanclerz zgodziła się na wsparcie pogrążonych w kryzysie banków za pośrednictwem EMS. Miało to oddzielić problem utraty płynności finansowej przez banki od problemu zadłużenia budżetów państw dotkniętych kryzysem, czyli przerwać silne dotąd związki między wypłacalnością banków a wypłacalnością rządów[74]. Opóźnianie działań naprawczych z perspektywy UE nie ma żadnego sensu, ma natomiast oczywisty i logiczny sens wewnątrzniemiecki. Chodzi o niedrażnienie elektoratu CDU-CSU przed wyborami[75]. Najważniejszy wniosek polityczny, jaki płynie z tej sytuacji, dotyczy więc nowej natury UE, wyłaniającej się z kryzysu UGW. Zawiera się on w stwierdzeniu, że harmonogram wdrażania unijnego programu walki z kryzysem finansów w strefie euro podporządkowany jest niemieckiemu kalendarzowi wyborczemu. Kanclerz Angela Merkel, dążąc do zwycięstwa w nadchodzących wyborach, nie chce być konfrontowana z pytaniami niemieckich wyborców-podatników o finansowy udział RFN w ratowaniu bankrutujących banków południowych państw eurolandu. Przywilej kształtowania polityki finansowej swego rządu zachowywany jest bowiem przez wyborców niemieckich. Nie można jednak tego samego powiedzieć o wyborcach greckich, hiszpańskich, portugalskich[76], czy nawet włoskich[77] w odniesieniu do ich rządów narodowych. Skutkuje to narastającą w wymienionych krajach, niespotykaną od 1945 r. falą niechęci do Niemiec[78], a w ślad za tym także i do Unii Europejskiej.

Plan powołania unii bankowej ma zasadniczą słabość stawiającą pod znakiem zapytania rzeczywiste, a nie oczekiwane konsekwencje jego ewentualnej realizacji. Przeniesienie kompetencji nadzorczych na szczebel unijny logicznie wymaga bowiem przeniesienia nań również odpowiedzialności fiskalnej w zakresie odpowiednim w stosunku do delegowanych doń kompetencji. To zaś wymaga jednoznacznej odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania: 1) kto i jakiej wielkości wkład finansowy wniesie na rzecz utrzymania stabilności jednolitego rynku finansowego w UE? 2) kto i ile powinien łożyć na rzecz utrzymywania stabilności strefy euro, będącej częścią jednolitego europejskiego rynku finansowego? Czy ci, którzy wytwarzają większe ryzyko systemowe, powinni płacić więcej do wspólnej kasy stabilizacyjnej unii bankowej? Czy ci, którzy wytwarzają mniejsze ryzyko, powinni płacić mniej? A co z tymi, którzy ryzyka takiego nie wytwarzają i którzy nie będą mieli prawa do korzystania ze zgromadzonych w niej środków – tzn. z państwami spoza strefy euro? Jak słusznie zauważa autor przytoczonych powyżej pytań – ekspert w dziedzinie bankowości Leszek Pawłowicz: „Scentralizowanie nadzoru bankowego bez jednoznacznego określenia, kto, ile i dlaczego będzie łożył do wspólnej stabilnościowej kasy, nie pozwala krajom członkowskim UE na racjonalne decyzje. Podobnie jak nie jest możliwe negocjowanie wysokości składki ubezpieczeniowej po materializacji ryzyka, również nie jest możliwe bezkonfliktowe negocjowanie partycypacji krajów w kosztach kryzysu finansowego, który się zmaterializował”[79]. Innymi słowy próba wprowadzenia opisanego mechanizmu w trakcie trwania kryzysu, musi nasilić niesnaski między państwami członkowskimi tak UGW, jak i UE oraz między „17” państw strefy euro i pozostałą „10” krajów członkowskich UE nie należących do eurolandu. Będą to spory o skalę obciążeń finansowych przypadających na poszczególne państwa, udział tych państw w procesie decyzyjnym i określenie zadań priorytetowych, na rzecz realizacji których spożytkowywane będą gromadzone środki. Rozstrzyganie tych kontrowersji w trakcie trwającego kryzysu istotnie przypomina próbę negocjowania umowy ubezpieczeniowej nie „na wszelki wypadek”, lecz po zaistnieniu owego wypadku. Zauważmy przy tym, że proponowana przez Komisję Europejską w projekcie unii bankowej centralna instytucja nadzorcza w postaci EBC, funkcjonuje poza wszelką kontrolą wyborców. Nie jest to oczywiście nic zdrożnego, o ile chodzi o mechanizmy bankowe. Trudno wszak politykę tego typu instytucji uzgadniać w drodze demokratycznych wyborów. Problem polega jednak na tym, że w rodzącym się systemie ma ona zarządzać nie pieniędzmi dobrowolnie oddanymi bankom przez ich klientów, lecz środkami przekazywanymi do wspólnej kasy stabilizacyjnej przez państwa członkowskie, a zatem pieniędzmi podatników, którzy nie są klientami banku, lecz obywatelami swych państw, o których polityce, także fiskalnej i finansowej, mają prawo decydować w akcie wyborczym. Odebranie im tego prawa czyniłoby z nich poddanych. Jest to zapewne na krótką metę politycznie wykonalne, przynajmniej w państwach peryferyjnych, ale wówczas nie należy od zamieszkujących je nowo wytworzonych „poddanych” oczekiwać poczucia współodpowiedzialności za decyzje podejmowane bez ich udziału i akceptacji i apelować do ich cnót obywatelskich. Tak czy inaczej cały pomysł, bez względu na jego wymiar ekonomiczny, politycznie wróży Unii Europejskiej pogłębienie sporów między jej państwami członkowskimi i spadek popularności idei integracyjnych wśród jej obywateli.

Natura propozycji Komisji Europejskiej – tzn. projektu unii bankowej – potwierdza tezę, iż instytucje ponadnarodowe i międzynarodowe (KE, EBC, MFW) są znacznie bardziej skłonne od rządów państw narodowych do dysponowania pieniędzmi publicznymi na rzecz ratowania projektu politycznego, jakim jest UGW. Te pierwsze bowiem, w odróżnieniu od tych drugich, nie podlegają kontroli ze strony wyborców. Dobrze ilustruje to przykład stosunku podmiotów jednego i drugiego rodzaju do problemu darowania Grecji części jej długów. Na spotkaniu ministrów finansów strefy euro 25 października 2012 r. z taką inicjatywą wystąpili przedstawiciele Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Oznaczałoby to bezpośrednie przerzucenie kosztów greckich długów na barki podatników innych państw strefy euro. Dlatego zaprotestowały państwa narodowe z Niemcami na czele. Minister finansów RFN Wolfgang Schäuble uznał tę propozycję za „zbyt odległą od realiów w państwach strefy”[80]. W zasadzie przesądza to o jej fiasku, bez względu na postawę rządu Grecji, którego gotowość do cięć budżetowych (2 mld euro) z powodu sprzeciwu greckich wyborców jest znacznie mniejsza od oszczędnościowych żądań trojki (UE, EBC, MFW) sięgających 13,5 mld euro[81]. Obie te sytuacje potwierdzają tezę o sprzeczności pomiędzy ekonomicznymi wymogami walki z kryzysem, a możliwością uzyskania zgody wyborców, czy to w krajach wierzycielach, czy dłużnikach, na zastosowanie niezbędnych rozwiązań gospodarczych. Wiele wskazuje na to, że program ekonomicznie sensowny, może się zatem okazać w warunkach demokracji politycznie niewykonalny, to zaś wiedzie do wniosku o narastającej wśród elit unijnego centrum pokusie omijania procedur i zasad demokratycznych tam, gdzie jest to możliwe, tzn. w odniesieniu do zadłużonych państw peryferii. Uleganie tej pokusie musi zaś prowadzić nieuchronnie do napięć wewnątrz UE i do zaniku woli kontynuowania procesu integracji europejskiej wśród narodów zagrożonych teatralizacją ich obywatelskich praw politycznych, sprowadzanych do formalnych rytuałów wyborczych, pozbawionych istotnej mocy decyzyjnej. Ewolucja UE w takim właśnie kierunku groziłaby zaś jej rozpadem. System taki musi bowiem wieść do buntu uprzedmiatawianych narodów.

Obok owego podstawowego zagrożenia, kryzys finansowy w UGW wpływa destrukcyjnie na możliwości działania UE we wszystkich innych obszarach integracji europejskiej. Wypełnienie porządku obrad instytucji i ciał unijnych kwestiami związanymi z kryzysem strefy euro, koncentracja wysiłku negocjacyjnego i koncepcyjnego rządów na tym zagadnieniu oraz skupienie na nim uwagi opinii publicznej[82], tworzą bowiem atmosferę polityczną zdecydowanie niesprzyjającą aktywności UE w jakiejkolwiek innej dziedzinie[83]. W efekcie kryzys w UGW pochłania cały potencjał polityczny Unii i marginalizuje jej wysiłek w zakresie realizacji pozostałych jej polityk, które postrzegane są coraz bardziej nie jako zadania do wykonania, lecz jako dziedziny potencjalnych oszczędności, pozwalających przerzucić środki na priorytetowy dla Brukseli i dla wyłaniającego się hegemona Unii w postaci Niemiec „front” walki z kryzysem wspólnej waluty. Wywołane kryzysem nowe podziały w UE utrudniają współpracę jej państw członkowskich w zakresie innych dziedzin aktywności tej organizacji, które w związku z tym i z powodu oszczędności finansowych zamierają[84]. Instytucje unijne stają się wskutek tego procesu dysfunkcjonalne.

Kryzys finansowy strefy euro niesie ze sobą nasilający się polityczny nacisk państw netto płatników na redukcję budżetu unijnego jako takiego[85]. 18 grudnia 2010 r. przywódcy Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Finlandii i Holandii przedstawili Komisji Europejskiej wspólne stanowisko, w którym domagali się zamrożenia wydatków w ramach Wieloletniej Perspektywy Finansowej 2014-2020 UE „poniżej poziomu inflacji”. Oznaczałoby to de facto obniżenie wysokości nowego budżetu unijnego. Postulaty te do 2012 r. uzyskały dodatkowo poparcie ze strony Austrii, Luksemburga i Szwecji. Oficjalny sprzeciw Parlamentu Europejskiego w stosunku do wezwań do redukcji budżetu zasadnie odbierany jest jako teatr polityczny. Jeszcze 8 czerwca 2011 r. PE twierdził, że „zamrożenie następnych WRF (Wieloletnich Ram Finansowych – P.Ż.G.) na poziomie z 2013 r., czego domagają się niektóre państwa członkowskie, nie wchodzi w rachubę”. Jesienią 2012 r. był już jednak skłonny przyjąć te propozycje, a zasiadający w nim posłowie z państw – zwolenników cięć budżetowych nie podjęli akcji nacisku na swe rządy, by te zmieniły zdanie w tej kwestii[86].

Przyjęty budżet na rok 2011 wyniósł 126,5 mld euro, a na rok 2012 opiewa na 129,1 mld euro. Stanowi to odpowiednio 1,01% i 0,98% produktu narodowego netto (PNN) 27 państw członkowskich UE. Tegoroczny budżet jest mniejszy od proponowanego przez Komisję Europejską na 2012 r. (132,7 mld euro)[87]. Cypr, sprawujący w drugiej połowie 2012 r. prezydencję w Radzie UE, 29 października zaproponował projekt perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020 zawierający głębokie cięcia wydatków, sięgające 53,1 mld euro[88]. Oznacza to zmniejszenie budżetu Wspólnot o 5% w stosunku do propozycji Komisji Europejskiej z 29 czerwca 2011 r.[89] Dla licznej grupy państw netto płatników (Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Szwecji, Holandii, Danii) nie są to jednak wystarczające redukcje. Premier Szwecji Fredrik Reinfeldtpo zapoznaniu się z nimi stwierdził, iż „Propozycja budżetu powinna być zrewidowana w dół”, zaś Brigitta Ohlson – szwedzka minister ds. europejskich, indagowana w tej sprawie 30 października oświadczyła, że cięcia budżetu UE, by były satysfakcjonujące, powinny wynieść trzy/cztery razy więcej – tzn. 150-200 mld euro[90]. Dzień później eurosceptyczni posłowie konserwatywni zaproponowali w parlamencie brytyjskim zaostrzenie i tak surowego stanowiska rządu JKM w kwestii redukcji budżetu wspólnot. Ma to tym większe znaczenie, iż stanowią oni część zaplecza politycznego obecnego gabinetu brytyjskiego. David Cameron zaś i bez ich zachęty zapowiadał już weto wobec budżetu UE, gdyby nie odpowiadał on interesom Wielkiej Brytanii (czytaj, gdyby redukcje wkładów netto płatników, do których należy Zjednoczone Królestwo, były zbyt małe – tzn. gdyby budżet ten był zbyt duży). Rząd JKM satysfakcjonowałoby zamrożenie budżetu UE na poziomie z lat 2007-2013 – tzn. na poziomie ok. 862 mld euro[91]. Brytyjscy eurosceptycy domagają się zaś cięć wynoszących aż 200 mld euro. Wobec faktu, iż pierwotny projekt Komisji Europejskiej zawierał sumę 1033 mld euro[92], spełnienie tych żądań oznaczałoby zejście poniżej poziomu bieżącej, dobiegającej końca perspektywy finansowej UE i to bez uwzględniania inflacji. Grupa bogatych państw z unijnej północy – netto płatników (Austria, Niemcy, Holandia, Szwecja) określiła swoje żądania ograniczenia budżetu unijnego w kolejnej perspektywie finansowej na 100 mld euro, a zatem zaproponowała redukcje dwukrotnie większe niż te zawarte w projekcie prezydencji cypryjskiej[93]. W tej sytuacji wysoce prawdopodobne cięcia w przyszłym budżecie Wspólnot zapewne pogłębią ten proces, odbierając rozmaitym programom unijnym zaplecze finansowe. Jak dotąd zjawisko to najwyraźniej zaprezentowane zostało na przykładzie programu Socrates-Eraz­mus[94], niewielkiego finansowo na tle innych wydatków UE, ale mającego duże znaczenie prestiżowo-propagandowe. Sytuacja ta będzie sprzyjać pogłębianiu się wewnątrzunijnych podziałów.

Przyjęcie 30 stycznia 2012 r. na szczycie UE w Brukseli i podpisanie na kolejnym tego typu spotkaniu 2 marca 2012 r. Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzn. paktu fiskalnego)[95], a szczególnie sposób w jaki tego dokonano, jest sygnałem głębokich zmian zachodzących w procesie integracji europejskiej. Sama zawartość paktu w wymiarze ekonomicznym w większości potwierdza wcześniej uzgodnione ustalenia (sześciopak[96]) lub ustalenia równolegle negocjowane (dwupak[97]). Jego wymiar polityczny ma natomiast znacznie poważniejszą wagę. Pakt przyjęty został bowiem jako porozumienie międzyrządowe poza ramami traktatowymi Unii Europejskiej. Niejasna jest zatem podstawa prawna pozwalająca, na mocy regulacji zawartych w pakcie, udzielić instytucjom unijnym uprawnień do określonych działań. Możliwy do zakwestionowania jest także wiążący dla państw członkowskich UE charakter tak podjętych decyzji. To ostatnie zagadnienie jest szczególnie drastycznym pytaniem w stosunku do tych państw UE, które nie będąc krajami członkowskimi UGW, odsunięte zostały od procesu decyzyjnego nowego systemu Unii tworzonego na bazie omawianego paktu[98]. Pakt fiskalny formalizuje bowiem szczyty euro jako gremium decyzyjne UGW, a tym samym instytucjonalizuje podziały w zakresie kwestii gospodarczych i walutowych między strefą euro a pozostałymi państwami UE. Jest także wyrazem ograniczania kontroli parlamentów narodowych nad polityką budżetową państw[99], a tym samym podważa istotę parlamentaryzmu jako takiego. Wszak historycznie rzecz ujmując, to dążenie rządów (monarchów) do nakładania podatków na obywateli (poddanych) bez wywoływania ich buntu legło u podstaw powoływania zgromadzeń stanowych (parlamentów), regulujących te kwestie w drodze uzyskiwania zgody rządzonych na zwiększenie obciążeń na rzecz państwa. Wyjęcie tej prerogatywy spod kontroli wyborców jest ciosem w fundamenty demokracji, opartej wszak na sprecyzowanej w latach 70. XVIII w. przez kolonistów brytyjskich w Ameryce Północnej zasadzie no taxation without representation – żadnych podatków bez reprezentacji (opodatkowywanych w organie opodatkowującym)[100]. Mimo to 18 października 2012 r. kanclerz Angela Merkel, przedstawiając w Bundestagu główne założenia proponowanej przez nią polityki stabilizacji strefy euro, za kluczowe uznała wzmocnienie wspólnej polityki fiskalnej poprzez poszerzenie kompetencji komisarza UE ds. gospodarczych i walutowych, który w myśl jej koncepcji powinien zyskać możliwość ingerencji w budżety narodowe aż po prawo ich wetowania włącznie[101]! Na szczebel unijny mają zatem być przeniesione decyzje dotyczące wytycznych dla rządów narodowych w zakresie: poziomu zadłużenia, wieku emerytalnego, deregulacji rynku pracy, systemu świadczeń społecznych i opieki zdrowotnej, płac w sektorze publicznym, udziału płac w PKB, podatków od przedsiębiorstw itd.[102] W tej sytuacji, jak słusznie pisze J. Habermas, „parlamenty narodowe nie unikną podejrzeń, że przyklepują podjęte przez kogo innego decyzje, doprecyzowując ledwie szczegóły. Jeśli tych podejrzeń od siebie nie odsuną, ryzykują utratą wszelkiej demokratycznej wiarygodności. Paplanina o koordynacji, której prawny status z założenia pozostaje nieokreślony, nie zastąpi reguł koniecznych dla wspólnego działania Unii Europejskiej. Takie postanowienia muszą być bowiem legitymizowane na oba sposoby przewidziane dla decyzji podejmowanych przez Unię: nie tylko pośrednio przez reprezentowane w Radzie rządy, lecz także bezpośrednio przez Parlament Europejski. W innym przypadku mechanizm wskazywania palcem na «Brukselę» (jako na winną narzucania na obywateli coraz to nowych ciężarów – P.Ż.G.) rozsadzi Unię od wewnątrz”[103]. Wizja demokratycznej legitymizacji unijnego centrum przez Parlament Europejski jest przy tym atrakcyjna jedynie teoretycznie. Nie ma bowiem, jak pisano wyżej, europejskiego demosu, który uznałby taką legitymizację, nie na poziomie werbalnym, lecz praktycznie – tzn. ignorując w swoich wyborach politycznych interesy narodowe Brytyjczyków, Niemców, Francuzów, Polaków itd. i kierując się w nich „interesem europejskim”. Kryzys strefy euro skutkuje zatem próbą wyjęcia spod demokratycznej kontroli wyborców polityki finansowej państw narodowych, a de facto peryferyjnych Unii Europejskiej. Naturalnie wyborcy państw centralnych UE oraz instytucjonalne gwarancje demokratycznego charakteru tych krajów, zademonstrowane ostatnio przez decyzję Trybunału Konstytucyjnego RFN z Karlsruhe[104], są zbyt silne, by zabieg ów dotyczył także tych krajów. Siła polityczna Komisji Europejskiej pozwala bowiem na egzekwowanie zasad acquis communautaire wobec państw małych i słabych, nie jest jednak dostateczna, by narzucać swą wolę unijnym mocarstwom, co pokazał już kryzys z roku 2008[105]. Sytuacja ta poświadcza zatem tezę o zarysowującej się groźbie podziału państw członkowskich UE na kraje o demokracji rzeczywistej (państwa centralne) i pozornej (zadłużone kraje peryferii).

W wyniku kryzysu Unia Europejska już podzieliła się na cztery kategorie państw członkowskich: kraje donatorów – członków UGW, kraje biorców – członków UGW, kraje spoza UGW, które odmówiły podpisania paktu fiskalnego (Wielka Brytania i Czechy) i kraje spoza UGW, które podpisały pakt fiskalny.

Zastosowanie podziału opartego na kryterium preferowanego przez dane państwo sposobu zwalczania kryzysu strefy euro, daje w rezultacie kolejną kategoryzację państw członkowskich UE, wśród których w tym wypadku należałoby wyróżnić trzy główne, acz niespójne wewnętrznie grupy:

a)   Zwolenników oszczędności i surowej dyscypliny budżetowej (Niemcy, Wielka Brytania, Holandia, Słowacja, państwa skandynawskie: Dania, Szwecja[106] i Finlandia). W tej grupie jedynie Niemcy, Holandia i Finlandia oraz niewiele znacząca Słowacja są członkami UGW. Daje to RFN, z uwagi na jej potencjał, absolutną dominację w zakresie wypracowywania strategii walki z kryzysem, opartej na ograniczeniu wydatków budżetowych w całej strefie euro oraz na niechęci do uwspólnotowienia długów poprzez interwencję Europejskiego Banku Centralnego i emisję euroobligacji[107]. Sam EBC pod wpływem zdecydowanej postawy swego prezesa – Maria Draghi forsuje program skupowania obligacji państw dłużników. W Radzie Prezesów EBC liczącej 23 osoby spotyka się przy tym ze sprzeciwem jednego tylko jej członka. Problem polega na tym, że jest nim Jens Wiedmann – prezes Bundesbanku[108]. Różniące się od niemieckiej strategie brytyjska, holenderska, słowacka i skandynawska mają znaczenie narodowe, a nie ogólnounijne. Skutkują jednak tym, że opisywana grupa jest politycznie niejednolita i nie występuje razem na rzecz realizacji spójnego programu. W efekcie ratowanie strefy euro zależy od potencjału Niemiec i ich determinacji w jego spożytkowaniu na ten cel. Potencjał Wielkiej Brytanii, acz poważny, ma zaś znaczenie w swym wymiarze politycznym (Londyn gra na redukcję skali budżetu UE[109]), ale nie ekonomicznym (zasoby brytyjskie nie będą używane dla stabilizowania strefy euro). Potencjał pozostałych państw tej grupy jest zaś zbyt mały, by rozstrzygał o powodzeniu lub fiasku programu stabilizacji eurolandu, a na dodatek wola jego użycia dla osiągnięcia tego celu jest wśród nich znacznie słabsza niż w wypadku Niemiec.

b)   Zwolenników pobudzania gospodarki (Komisja Europejska, Włochy, Belgia, Francja, Grecja, Portugalia, Hiszpania, Irlandia). KE i wymienione państwa kładą nacisk na tworzenie nowych miejsc pracy finansowanych przez państwo, czyli podatników, w tym i banki. Grupa ta co do celów jest bardziej spójna od zwolenników oszczędności, w jej skład wchodzą jednak głównie (poza KE, Francją i Belgią) państwa-dłużnicy o słabej pozycji negocjacyjnej w łonie UE, wynikającej z faktu, iż starają się one o pomoc państw z grupy (a)[110].

c)    Nowe państwa członkowskie UE, które (poza Czechami) godzą się mniej lub bardziej ochotnie na pakt fiskalny, a zatem na głębokie oszczędności budżetowe, ale (z wyjątkiem Cypru[111]) zainteresowane są dużym budżetem UE, szczególnie w zakresie polityki spójności. Poza należącymi do eurolandu Cyprem, Estonią, Słowacją[112] i Słowenią, które jako państwa małe nie są w stanie znacząco oddziaływać na proces decyzyjny w UGW, pozostałe „nowe” kraje UE nie są członkami strefy euro, nie uczestniczą więc w szczytach eurogrupy (choć mają prawo być na niektóre z nich zapraszane jako obserwatorzy), nie mają zatem głosu stanowiącego, zdolnego do współkształtowania polityki UE w zakresie walki z kryzysem. Mogą one natomiast oddziaływać poważniej na kształt debaty budżetowej o ile nadzwyczajne okoliczności im to umożliwią, co w istocie stało się w wypadku Cypru, sprawującego prezydencję w Radzie UE w drugiej połowie 2012 r.

Na podziały te nakłada się jeszcze podział na państwa, które nie są członkami UGW, ale przynajmniej oficjalnie dążą do owego członkostwa (nowe kraje członkowskie UE pozostające nadal poza strefą euro, ale na mocy traktatów akcesyjnych zobowiązane do przystąpienia do niej) oraz państwa, które odrzucają możliwość wejścia do UGW (Dania, Wielka Brytania i Szwecja)[113]. Wśród tych ostatnich państw na uwagę zasługuje szczególnie stanowisko Kopenhagi. Dania, przejmując po Polsce prezydencję w UE w pierwszej połowie 2012 r., wyraziła bowiem swoje désintéressement udziałem w szczytach grupy euro, nie podtrzymując tym samym wcześniejszego pierwotnego stanowiska Rzeczypospolitej, dążącej do wywalczenia sobie „miejsca przy stole, przy którym zapadają decyzje”[114]. Jak wyjaśnił rząd duński, jego pozycja polityczna w tej kwestii wynika z woli, by nie czynić swym staraniem o udział w posiedzeniach owego ciała wrażenia, iż Dania chce „tylnymi drzwiami” wejść do UGW[115]. Sytuacja ta stanowi przykład dezintegrującego wpływu kryzysu na współpracę wewnątrzunijną. Polska i Dania – państwa położone w jednym regionie, mające zbieżne interesy w basenie Morza Bałtyckiego, prowadzące do niedawna (Polska do 2007 r.) wspierającą się wzajemnie politykę wzmacniania bezpieczeństwa państw bałtyckich i dystansu wobec Rosji, zdecydowani zwolennicy opcji atlantyckiej (Polska do 2007 r.) – nie potrafią wypracować wspólnego stanowiska w kwestii procedur decyzyjnych w łonie UE.

Jest wielce prawdopodobne, iż grupa państw, które podpisały pakt fiskalny, ale nie należą do UGW, podzieli się na kraje, które pakt ten ratyfikują i te, które mimo podpisania go, nie dopełnią procesu ratyfikacji. (Do połowy października 2012 r. ratyfikacji paktu fiskalnego dokonało tylko 13 państw UE, w tym 10 ze strefy euro: Austria, Cypr, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Niemcy, Portugalia, Słowenia i Włochy, oraz trzy spoza niej: Dania, Litwa i Łotwa). Jedynie w Irlandii zapytano o zdanie obywateli, którzy w warunkach kryzysu poparli pakt fiskalny w referendum 60% głosów[116]. Daty ratyfikacji nie wyznaczyły zaś jeszcze: Belgia, Bułgaria, Estonia, Finlandia, Węgry, Luksemburg, Holandia, Słowacja i Szwecja[117]. Polska miała zamiar dopełnić ratyfikacji w listopadzie, ale było wątpliwe, by zdążyła ze wszystkimi niezbędnymi po temu procedurami. By jednak pakt, zgodnie z ustaleniami wszedł w życie 1 stycznia 2013 r. musiało go do tego dnia ratyfikować 12 z 17 państw strefy euro.

W dniach 22 kwietnia i 6 maja 2012 r. odbyły się wybory prezydenta Republiki Francuskiej. W ich wyniku dotychczasowego lokatora Pałacu Elizejskiego Nicolasa Sarkozy’ego zastąpił socjalista – François Hollande. Fakt ten, w połączeniu z pogarszającą się sytuacją ekonomiczną Francji i przesuwaniem się jej w kwestiach związanych z kryzysem strefy euro ku sojuszowi z Włochami i Hiszpanią[118], skutkuje erozją dotychczasowego kształtu tandemu niemiecko-francuskiego, a zatem zanikiem centrum o potencjale dostatecznie silnym by próbować zdominować całą UE. Francja Sarkozy’ego występowała przy tym w roli głównego szermierza zasady zamykania się w gronie ekskluzywnej grupy państw UGW i ru-gowania z procesu decydowania o przyszłości całej UE państw nie należących do eurolandu[119]. Prezydent Hollande stosuje w tym zakresie nieco odmienną retorykę, zapraszając Polskę do strefy euro, choćby w charakterze bliżej nieokreślonego „państwa stowarzyszonego”[120]. Interpretowanie jego słów jako zgody na udział państw spoza strefy euro w szczytach UGW i to z głosem stanowiącym byłoby jednak dowodem skrajnego optymizmu. Spotkania eurogrupy pozostaną zatem zapewne zamknięte dla państw spoza niej. Owo wyizolowanie się i ekskluzywizm 17 krajów eurolandu uprawdopodabniają realizację scenariusza „małej Europy”, tzn. „Europy Karola Wielkiego”, złożonej z Francji, Niemiec i państw Beneluksu.

Bezpośrednio po ostatnich wyborach prezydenckich we Francji w kręgach zwolenników modelu dominacji w Unii obu mocarstw kontynentalnych żywiono wprawdzie nadzieje na to, że nowy lokator Pałacu Elizejskiego po dojściu do władzy, a najdalej po wyborach parlamentarnych, zrewiduje swą wyborczą retorykę i zastąpi tandem „Merkozy” tandemem „Merkollande”[121]. Pogląd ten okazuje się błędny[122]. Kryzys strefy euro, w połączeniu z klęską wyborczą Nicolasa Sarkozy’ego i zwycięstwem Françoisa Hollande’a pogłębił podziały między Berlinem a Paryżem i jest czynnikiem skłaniającym do wniosku o trwałym charakterze rozpadu dotychczasowego modelu niemiecko-francuskiego „motoru integracji europejskiej”. Podkreślmy przy tym raz jeszcze, że nie mówimy o zaniku współpracy niemiecko-francuskiej, lecz o zmianie jej modelu – tzn. o istotnej modyfikacji jej natury i o wzmocnieniu wcześniej obecnych sprzeczności interesów między Francją a Niemcami[123]. Ich symbolem jest wymuszenie przez Hollande’a na szczycie UE w dniach 28-29 czerwca 2012 r. przyjęcia uzupełniającego pakt fiskalny paktu wzrostu i zatrudnienia[124], wspartego pakietem wydatków inwestycyjnych o wartości 120 mld euro[125]. Był to krok w kierunku realizacji francuskiej wizji walki z kryzysem poprzez pobudzanie gospodarki, a nie tylko oszczędności, jak chcieliby Niemcy.

Poza rozbieżnościami francusko-niemieckimi, trwanie kryzysu niesie też ze sobą zagrożenie wycofaniem się ze strefy euro państw donatorów, których rządy pod wpływem nacisku swych wyborców mogą odmówić ponoszenia kosztów finansowania długów innych krajów. O wydolności UE w ratowaniu dłużników przed bankructwem rozstrzyga oczywiście postawa Niemiec. Inne państwa, jak wspomniano wyżej, nie mają bowiem ani takiego potencjału, ani też tak wielkiego interesu w ratowaniu UGW, jaki posiada RFN, a zatem też i takiej jak Berlin determinacji w ponoszeniu kosztów stabilizowania strefy euro. Jak dotąd jedynie Finlandia zagroziła wyjściem z UGW w razie prób zmuszenia Helsinek do bezwarunkowego spłacania długów innych państw. Oświadczenie w tym duchu złożyła na łamach prasy minister finansów tego kraju Jutta Urpilainen[126]. Pod rosnącą presją eurosceptyków znajdują się jednak też rządy Niemiec i Holandii[127]. Głęboką niechęć wobec ratowania bogatszych od siebie państw „starej” UE, pogrążonych w kryzysie zadłużeniowym, demonstruje także Słowacja ze swym premierem Robertem Fico na czele, otwarcie przyznającym, że „Strefa euro raczej nie przetrwa w dotychczasowej formie”[128].

Wyjście pierwszego państwa donatora ze strefy euro, choćby najmniejszego, miałoby zapewne znacznie poważniejsze skutki polityczne niż bezpośrednie następstwa finansowe, wynikające z potencjału gospodarczego np. Finlandii, odmawiającej jego wykorzystania dla stabilizacji finansów eurolandu. Rządy pozostałych krajów tej grupy znalazłyby się bowiem pod silną presją wyborców, odmawiających dalszego finansowania zadłużenia biedniejszych partnerów.

Opisane powyżej podziały w łonie Unii Europejskiej, wywołane kryzysem, dają w rezultacie liczne kombinacje ośmiu kategorii członkowstwa w UE, wydzielonych na podstawie stosunku danego państwa do paktu fiskalnego (sygnatariusz po ratyfikacji, sygnatariusz bez ratyfikacji, państwo poza paktem) i jego pozycji w łonie UGW (donator czy biorca pomocy finansowej) i w stosunku do niej (członek UGW, państwo spoza UGW nie zamierzające do niej przystępować, lub mające taki zamiar). UGW (a w istocie należące doń państwa donatorzy) staje się przy tym gremium podejmującym realne decyzje o procesie integracji europejskiej, przynajmniej w zakresie jej wymiaru gospodarczego i budżetowego. Wymiar ten ma zaś charakter fundamentalny.

W ślad za tym idzie podział UE na trzy grupy państw:

·      grupa I – państwa decydenci (donatorzy – „zdrowe” państwa UGW, zdominowane przez Niemcy i słabnącą Francję[129]);

·      grupa II – państwa odbiorcy decyzji (zadłużone kraje UGW oraz państwa postkomunistyczne – „nowi” członkowie UE nie należący do UGW i pozostający poza strukturami decyzyjnymi paktu fiskalnego);

·      grupa III – „niezależni” (państwa nie należące do UGW o zdrowej gospodarce (Wielka Brytania, Dania, Szwecja) plus ewentualni „dezerterzy” ze strefy euro (Finlandia, a w wypadku secesji fińskiej z UGW, zapewne także Estonia) oraz kraje Europy Środkowej zdeterminowane do obrony swej podmiotowości (Czechy i Węgry)).

Sytuacja ta w konsekwencji wiedzie także do nałożenia się na przedstawione powyżej linie podziału kolejnych pęknięć w konstrukcji unijnej. Może bowiem prowadzić do wspomnianego wyżej wyodrębnienia się państw o rzeczywistej demokracji (kraje grupy I i III), w których rządy będą podlegać weryfikacji wyborców i będą zmuszone realizować ich wolę polityczną oraz państwa peryferyjne, o demokracji pozornej (grupa II), których elity polityczne będą podlegały skutecznej presji unijnego centrum (tzn. państw grupy I). Wobec państw zadłużonych obowiązywać będzie zasada „im mniej demokracji, tym lepiej dla rynków” [130]. Wypełnianie wymogów nakładanych na kraje peryferyjne przez centrum strefy euro, poza kontrolą ich obywateli i przy co najwyżej dekoracyjnym charakterze procedur demokratycznych, będzie zaś wiodło do ich wewnętrznej destabilizacji politycznej (jak w wypadku Słowacji[131]) i uczyni je niezdolnymi do przyjmowania jakichkolwiek innych realnych, a nie symbolicznych obciążeń na rzecz pozostałych polityk unijnych, które w tych warunkach zaczną zamierać przynajmniej w odniesieniu do owych państw. Zjawisko to z kolei pogłębi peryferyjność tych ostatnich i podkopie w ich społeczeństwach wolę kontynuowania procesu integracji europejskiej. Będą one zatem przez rdzeń Unii postrzegane jako niewdzięczne, dysfunkcjonalne i niechętne pogłębianiu współpracy oraz stanowiące obciążenie, to zaś osłabi solidarność wewnątrzunijną i na zasadzie spirali będzie pogłębiało wszystkie opisane powyżej tendencje.

Ewentualny prawdopodobny kryzys finansów francuskich[132] i przejście tego kraju do grupy państw zadłużonych, rozbiłoby całą konstrukcję unijną w jej dotychczasowym kształcie. Francja jest bowiem krajem zbyt potężnym, by zgodzić się na status państwa grupy II. Scenariusz taki nie jest jeszcze bardzo prawdopodobny, ale też nie jest już wykluczony.

W ślad za podziałem na państwa o demokracji rzeczywistej i te o demokracji dekoracyjnej pójdzie pokrywający się z nim podział na kraje zachowujące status opiekuńczego państwa socjalnego (donatorzy z UGW plus bogaci „niezależni”) i państwa wycofujące się z tej swej dotychczasowej mniej czy bardziej sprawnie realizowanej funkcji (cała reszta)[133]. To zaś zrodzi w tych ostatnich poważne napięcia społeczne i może prowadzić do przesunięcia sympatii politycznych istotnej części ich obywateli ku ruchom skrajnym.

Zjawisku temu towarzyszy rozwój eurosceptycyzmu, tak w łonie ruchów ekstremistycznych (komunizujących, czy nacjonalistycznych), jak i umiarkowanych. Tak „zdrowe”, jak i „chore” państwa UGW nie są wolne od napięć politycznych potęgowanych przez kryzys finansów strefy euro, nałożony na proces demonstracyjnego lekceważenia woli wyborców przez unijne elity. Omijanie wyników negatywnych referendów w Holandii i we Francji (2005), proceder powtarzania referendów, aż do pożądanego przez Brukselę skutku (Dania – nad traktatem z Maastricht, Irlandia – nad traktatem nicejskim i lizbońskim) i forsowanie projektu pogłębiania integracji wbrew werdyktom wyborczym obywateli, dokonywane w połączeniu z żądaniem od nich akceptacji dla ciężarów finansowych owego procesu, skutkuje rozwojem eurosceptycyzmu politycznego na niespotykaną wcześniej skalę. Prym wiodą w tym względzie Brytyjczycy, ale kryzys finansów eurolandu wyprowadził ten nurt polityczny poza wcześniej istniejące nisze w postaci Frontu Narodowego Jeana Marii Le Pena i jego córki Marine, Austriackiej Partii Wolności Jörga Haidera czy holenderskiej LPF Pima Fortuyna. Efemeryczność niektórych z nich (np. antyunijnej partii Declana Ganleya) nie zmienia ogólnego wniosku o wzroście znaczenia ruchów eurosceptycznych. Zjawisko to narasta od węgierskiego Jobbiku, przez włoski Ruch Pięciu Gwiazdek satyryka Beppe Grillo, który pod hasłem wyjścia Włoch ze strefy euro odniósł zwycięstwo wyborcze w Parmie, a w rankingach ogólnowłoskich cieszy się kilkunastoprocentowym poparciem, dającym mu drugie lub trzecie miejsce wśród partii obecnych na scenie politycznej Italii. W Holandii dużą popularność zdobyła nacjonalistyczna Partia Wolności Geerta Wildersa, grająca na resentymentach antyimigracyjnych. Mimo porażki wyborczej nacisk z jej strony najwyraźniej zmusza rząd Holandii do uwzględniania nastrojów społecznych, co znalazło swój wyraz we wspomnianym wyżej blokowaniu wejścia Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen. W Grecji rozwijają się skrajności. Obok komunistów, rośnie w siłę także faszyzująca partia Złoty Świt, której pozycja znacznie się umocniła po wprowadzeniu jej posłów do parlamentu[134]. W Finlandii eurosceptyczna partia Perussuomalaiset (PS) – Prawdziwi Finowie zdobyła w wyborach w 2011 r. 19% głosów, stając się trzecią siłą polityczną w kraju. Dla spoistości i przyszłości Unii Europejskiej sygnały te nie są dobrą wróżbą, tym bardziej, że opisane wyżej przyczyny narastania tego zjawiska nie są usuwane, lecz pogłębiają się.

Podsumowanie

Kryzys zadłużeniowy i finansowy w strefie euro ma wymiar ekonomiczny, społeczny i polityczny, takie też ma źródła i skutki. W wymiarze ekonomicznym standardowo istnieją trzy podstawowe sposoby walki z zadłużeniem: spłacanie długu, jego zamrożenie lub „roztopienie” poprzez inflację. Polityka prowadzona przez UE stwarza zagrożenie realizacji trzeciego scenariusza. Podejmowane kroki zmierzają bowiem do rozwiązania problemów pochodnych – np. cen długu – tzn. do odblokowania możliwości dalszego zadłużania się, a nie do zwalczenia przyczyn kryzysu[135]. Zakłada się wszak utrzymanie wspólnej waluty dla całego obszaru UGW, a zatem nie planuje się likwidacji mechanizmu, który doprowadził do wytworzenia się obecnej sytuacji. Mechanizmem tym jest zaś sztuczne wzmocnienie siły nabywczej biedniejszych państw strefy euro, poprzez wyposażenie je w taką samą walutę, co kraje bogatsze tejże strefy. Te pierwsze, „żyjąc ponad stan”, stają się doskonałym rynkiem zbytu, napędzają więc koniunkturę i tworzą miejsca pracy w tych drugich, ale jednocześnie same się zadłużają. Nie mogąc dewaluować swej waluty tak by jej siła odpowiadała rzeczywistemu stanowi ich gospodarki (tzn. potaniać swego eksportu i podrażać importu), przegrywają konkurencję z lepiej rozwiniętymi państwami UGW, do których przenosi się produkcja. Siła euro odzwierciedla wszak stan gospodarki wiodących krajów UGW i to one określają parametry wspólnej waluty stosownie do swoich potrzeb. Nowe instrumenty, mechanizmy i instytucje powołane dotąd do walki z kryzysem, w żaden sposób nie dotyczą tego problemu. Nie mogą zatem doprowadzić do jego usunięcia. Nic zatem dziwnego, iż mające służyć zwalczaniu kryzysu finansowego środki zastosowane przez UE po 2008 r. nie spełniły oczekiwań. Mimo deklarowanych lub wdrażanych oszczędności budżetowych dług publiczny rośnie, podobnie jak koszty jego obsługi. Gospodarka poszczególnych państw albo popada w recesję, albo przynajmniej zwalnia. Wzrost zadłużenia jest przy tym w lwiej części skutkiem kryzysu finansowego systemu bankowego, na którego ratowanie rządy tak krajów „zdrowych”, jak i „chorych” (Belgii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Niemiec, Portugalii, Włoch i Wielkiej Brytanii) wydają olbrzymie środki, pochodzące od podatników. Następuje więc trudno akceptowalna politycznie przez wyborców „nacjonalizacja strat” banków, przy zachowaniu „prywatyzacji” ich zysków.

W wymiarze społecznym kryzys w UGW, jak słusznie zauważa Paul Dembiński – szwajcarski ekonomista polskiego pochodzenia – toczy się w łonie społeczeństw od 30 lat żyjących w ramach państwa opiekuńczego i w związku z tym „chorych na samotność, na długowieczność i związaną z tym chorobliwość, na stresy i strachy egzystencjalne, na niewychowaną – choć wykształconą – ale i bezrobotną młodzież”. Jak konkluduje ekspert: „Uspołecznione koszty funkcjonowania tak schorowanych społeczeństw są już astronomiczne i ciągle rosną”. Remedia ekonomiczne na większość z tych chorób są łatwe do sprecyzowania (dyscyplina budżetowa, powrót rodziny do jej funkcji opiekuńczo-socjalnych, zwiększenie elastyczności rynku pracy). Problem polega jednak na politycznych możliwościach ich wprowadzenia w życie – czyli na zachowaniu stabilności politycznej i przyjęciu ciężaru niezbędnych reform przez obarczane nimi narody. Uzyskanie ich zgody byłoby znacznie łatwiejsze, gdyby jednocześnie zachowywano zasady sprawiedliwości – tzn. zablokowano możliwości prowadzenia przez banki procederu „prywatyzacji zysków przy uspołecznieniu ryzyka i kosztów” własnych operacji finansowych. Ratowanie przez rządy wiodących banków w UGW pieniędzmi podatników nie wskazuje jednak na przyjęcie takiego scenariusza. Z kolei zgoda rządów na upadek banków o znaczeniu systemowym byłaby zapewne zgodą na głęboką destabilizację gospodarczą, a w ślad za nią i polityczną. Koło się zatem zamyka i przy obecnym stanie mentalnym tak elit polityczno-gospodarczych UE, jak i społeczeństw w jej poszczególnych krajach członkowskich, nie widać zeń dobrego wyjścia.

W wymiarze politycznym problemy zadłużeniowo-fi­nansowe UGW wpisały się w trwający przynajmniej od 2003 r. proces zmiany natury Unii Europejskiej, która i bez kryzysu w eurolandzie zmierzała ku hierarchizacji jej państw członkowskich i ku rządom elit polityczno-biurokratycznych, usiłujących wydobyć się spod demokratycznej kontroli zarządzanych przez siebie narodów.

Już wejście w życie traktatu lizbońskiego generalnie osłabiło polityczne znaczenie instytucji wspólnotowych[136]. Kryzys w strefie euro wzmocnił natomiast pozycję jednej z nich – co charakterystyczne tej właśnie, która nie podlega żadnej kontroli wyborczej ze strony obywateli, a mianowicie Europejskiego Banku Centralnego. To on bowiem zaczął być zasadnie postrzegany przez świat zewnętrzny jako ośrodek, od którego decyzji zależy w znacznej mierze dalszy los tak samej UE, jak i strefy euro, a w ślad za tym i stabilność gospodarki europejskiej, a więc i światowej[137]. Kryzys spotęgował także dominację RFN jako głównego płatnika UE. Instytucjonalne wyodrębnienie grupy euro na bazie paktu fiskalnego i oddzielenie jej sformalizowanych szczytów od obrad Rady Europejskiej, przy ich jednoczesnym zamknięciu dla państw członkowskich UE nienależących do UGW, pogłębiło podziały w łonie Unii i zredukowało znaczenie jej dotychczasowych ciał traktatowych. Umocowane traktatowo unijne procedury decyzyjne nabierają charakteru teatralnego. Faktyczne rozstrzygnięcia następują zaś w gremiach pozatraktatowych (tandem francusko-niemiecki, Eurogrupa – tzn. rada ministrów finansów państw UGW, grupa frankfurcka[138]), w których nie jest obecna liczna grupa państw członkowskich UE, w tym tak potężne jak Wielka Brytania.

W państwach tych narasta niechęć do delegowania kolejnych uprawnień do unijnej Brukseli, która z kolei pod hasłem „najlepszym lekarstwem na kryzys jest więcej Europy” naciska na pogłębienie tak rozumianej integracji. Jednocześnie jednak instytucje unijne, demonstrując swą potęgę wobec słabszych państw członkowskich (Grecji, Węgier, Polski, Rumunii, Słowacji, Bułgarii itd.), utraciły zdolność do ograniczania samowoli mocarstw, a wręcz przeciwnie, stają się narzędziem transmisji ich wpływów politycznych do mniejszych krajów Wspólnot[139]. Symbolem tej nowej praktyki jest rola mentora przyjęta przez ministra finansów Niemiec Wolfganga Schäulbe wobec zadłużonych państw strefy euro[140]. Drażniące jest też nonsensowne zwalczanie przez biurokrację brukselską głęboko zakorzenionych i cennych tradycji narodowych słabszych państw UE, czego ostatnim drastycznym przykładem jest nacisk Komisji Europejskiej na Słowację, od której zażądano usunięcia symboliki krzyża i aureoli wokół głów świętych Cyryla i Metodego, których wizerunki miały zdobić słowacką wersję monet euro. Praktyki takie siłą rzeczy muszą budzić opór i podniecać antyunijne nastroje[141].

Próba sformowania grupy dyrektoriatu europejskiego, skupionej wokół Niemiec i Francji, w istocie nie powiodła się wskutek zadłużenia Włoch, niezdolnych w tej sytuacji do przyjęcia roli sojusznika obu wielkich graczy i wskutek odmowy udziału w tym projekcie ze strony Wielkiej Brytanii. Italia jako jedyny kandydat do dyrektoriatu europejskiego, który znalazł się w gronie państw-członków UGW zagrożonych bankructwem i proszących Unię Europejską o pomoc w stabilizowaniu swych finansów, siłą rzeczy stała się głównym rzecznikiem państw grupy PIGS w łonie europejskiej „wielkiej czwórki”[142]. Wobec słabnięcia Francji i ewentualności wykluczenia Wielkiej Brytanii, wiedzie to coraz wyraźniej w kierunku systemu hegemonii niemieckiej, któremu póki co usiłuje przeciwstawić się blok romański (Francja, Włochy i Hiszpania), ale który wspiera Polska. Niemcy nie dysponują jednak dostatecznym potencjałem, by skutecznie odegrać rolę hegemona, tzn. ustabilizować sytuację gospodarczą w całej UE. Podejmowane przez Berlin próby w tym kierunku przynoszą RFN poważne straty wizerunkowe w krajach zadłużonych, a rząd niemiecki narażają na rosnącą niechęć własnych wyborców, nieskorych do długotrwałego akceptowania kosztów polityki stabilizacji euro.

Uzdrowienie sytuacji ekonomicznej w UGW wymaga podziału długu na „dobry” (np. do 60% PKB), który będzie na bieżąco spłacany i obsługiwany, oraz „zły” (powyżej 60% PKB), który będzie zamrożony – tzn. zostanie objęty okresowym moratorium spłaty, a odsetki od niego będą uiszczane na podstawie preferencyjnych stawek, przy znacznie wydłużonym terminie spłaty samego długu lub wręcz z możliwością jego umorzenia. Sposoby spłaty i obsługi „złego” długu zostaną zapewne dostosowane do indywidualnych możliwości poszczególnych państw. Będzie to oczywiście prowadziło do obniżenia kosztów zadłużenia, czyli wzmacniało pokusę zaciągania kolejnych długów. Stąd uznawana powszechnie przez ekonomistów i elity przywódcze UE konieczność surowego i centralnie sterowanego nadzoru nad dyscypliną budżetową[143], czyli wyjęcie kwestii budżetu spod kompetencji parlamentów narodowych, a zatem i spod demokratycznej kontroli obywateli. Odebranie wyborcom tego podstawowego instrumentu kontroli nad rządzącymi oznacza zaś koniec demokracji, której fundamentem jest wszak wspomniana wyżej zasada no taxation without representation. Nie jest to politycznie możliwe w państwach rdzenia UE i krajach o starych i stabilnych tradycjach demokratycznych. Wyborcy po prostu odsuną od władzy polityków forsujących tego typu koncepcje. W państwach peryferyjnych i „młodych demokracjach” (do tych ostatnich wypada zaś zaliczyć zarówno Grecję – od 1974 r.[144], Hiszpanię – od 1975 r.[145] i Portugalię – od 1974 r.[146], jak i wszystkie postkomunistyczne nowe państwa członkowskie UE) próba taka może być podjęta z wykorzystaniem nacisku zewnętrznego ze strony państw rdzenia UE i przy lekceważeniu woli obywateli państw poddawanych takiej operacji. Zabieg taki także nie wróży jednak skuteczności w dłuższej perspektywie czasowej. Masowe użycie pieniędzy publicznych dla ratowania systemu bankowego i próba uniezależnienia tego procederu od decyzji obywateli-wyborców to prosta droga do głębokiej destabilizacji politycznej i buntu, bez względu na to, czy jego naczelnicy będą, z ekonomicznego punktu widzenia, głosili koncepcje sensowne czy też nonsensowne.

Zestaw przedstawionych powyżej okoliczności źle wróży przyszłości tak UGW, jak i całej Unii Europejskiej. Fiasko projektu wspólnej waluty jest zatem bardzo prawdopodobne. Równie prawdopodobny jest też uwiąd procesu integracji europejskiej, rozumiany nie jako jego formalne zakończenie, lecz jako scenariusz polegający na „wypłukaniu” zeń rzeczywistej treści politycznej i przekształceniu instytucji Unii Europejskiej w dekoracje teatralne, w których odbywać się będzie rytuał politycznych gestów. Prawdziwa, coraz bardziej egoistyczna walka państw narodowych o realizację ich partykularnych interesów kosztem słabszych partnerów toczyć się zaś będzie w innych gremiach (dyrektoriat mocarstw) i na innych zasadach (dominacji, hegemonii i hierarchizacji). Dla Polski jest to scenariusz skrajnie niekorzystny. Rzeczpospolita nie ma jednak ani instrumentów, ani potencjału pozwalających na odwrócenie opisanych powyżej trendów, dominujących na unijnej scenie politycznej, funkcjonującej w warunkach kryzysu i rozrywanej ambicjami mocarstw.